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1、党员干部问责-对党的干部问责方式 党管干部的方式需要与时俱进党管干部的方式需要与时俱进* 北京大学国际关系学院 潘 维 一、坚持党管干部原则 “路线方针确定了，干部就是决定一切的因素”。党管干部原则是中国共产党的基本组织路线，是党持续执政的根本。尽管“枪杆子里面出政权”，但在马上得天下并不能在马上治天下。治理国家，建设国家，需要不同于革命运动和战争经验的专业知识。因为这个道理，建国之初，我党启用了一大批非党员社会贤达，参加社会主义建设事业的领导工作，务使人尽其才，野无遗贤。然而，革命并未因战争结束而完结。建设计划经济也是革命，从计划经济转型，建设市场经济，还是革命。在革命中，内外阻力重重，随时
2、可能产生社会动荡。这就需要共产党牢牢掌握政权，把握社会发展方向。事实证明，坚持“党管干部”是保证党的领导，保证我国社会稳定的根本组织原则。与此同时，建国50多年来，组织部门也在保证干部政治上可靠的基础上，大力培养有专业知识的新一代党员干部，坚持又红又专的标准，努力使党的组织工作适应经济建设的时代。显然，我党的组织工作是卓有成效的。当其他共产党国家纷纷垮台，中国共产党的领导干部们经受住了考验，带领全国人民创造了一个世界奇迹。上述历史说明：第一，党管干部是执政党的基本组织路线；第二，党管干部的方式并非一成不变，也要“与时俱进”，适应时代要求。如果党管干部的方式不适应时代要求，不能及时地做出相应调整
3、，干部队伍就会出大问题，就会损伤党的威信，削弱党的社会基础。 二、党管干部原则面临的新问题在21世纪初，我党的组织工作面临三大类社会变化，时代的变迁要求我们及时调整党管干部的方式。（一）“干部”队伍膨胀，在可见的将来还将继续缓慢膨胀社会发展程度越高，国家对经济生活的日常管理工作就越重、越庞杂，要政府办的事情也必然越多，官员的需求量也就越大。香港经济是世界上“最自由的经济”。但早在1990年，香港的500万人口里就已经有20万公务员，是总人口的4%。这个比例在发达地区是很低的了。2003年，宁夏自治区的书记抱怨说，宁夏22个“纳税人”就要养一个“干部”。根据美国2003年的统计资料，美国是每13
4、个“纳税人”养一个“政府雇员”。美国政府雇员占总人口比例7%，而我国4000万“干部”与总人口的比例才3%，不到美国的一半，而且我国的“干部”还包括了美国和香港统计数字中所不包括的学校教师、新闻记者和文学家。换言之，我国“干部”与人口的比例远不及3%。在一个具有13亿人口而且土地辽阔的大国，4000万人吃财政饭，没什么可骇人听闻的。拿清朝，甚至两千年多前汉朝的官民比例说事就荒唐了。那个时候没有飞机，就不需要航空管理条例，更没有机场安全检查。两千多年前的世界与今天的世界怎么比？汉朝与中华人民共和国怎么比？没有干部，没有基层政权，我们这里的天灾、人祸、毒菜、假酒、假烟、吸毒、嫖娼等等，就都没办法控
5、制了。因此，虽然解散了人民公社，农村政权的官员反而大幅增加。而且，一旦党和政府与人民的血肉联系被割断，黑社会和敌对势力必然来填补真空。所以，干部队伍的扩张是社会管理工作复杂化的要求，全世界皆然。这就提出一个严重的新问题：如何管理好这个庞大的“干部”队伍？（二）大量干部的职能趋于专业化，要求非政治化地管理专业干部成熟的市场经济要求社会管理的理性化。什么叫”理性”？“理性”指的是对代价的敏感性，或者说是对成本收益的敏感性。近代以来，市场经济体系的发育大大促进了社会对成本收益的敏感性，也就是促进了“理性”，或者叫市场理性。与政治考量不同，理性要求以最小的成本获得较大的收益，就是说，要求数字化地计量成
6、本和收益。所以，市场理性导致了社会管理的理性，导致了政府理性，导致了政府专业化的日常事务管理。理性政府的化身不是民主制，不是政党政治，而是现代公务员体系，即官僚制。现代官僚体系是一架管理社会的理性机器。因为这个体系有四大特点：第一，按专业资格进行录用，并实行终身雇佣制度，不出错，就不被解雇，由此鼓励不受政治干扰的敬业精神。第二，公务员队伍有细致的分工和标准化的工作程序，鼓励忠于职守，专业地去做与人民日常生活息息相关的小事。第三，由专业机构按照透明化的年资和业绩考评决定公务员的升调奖惩，而且依制度定期调换公务员的工作部门和工作地点。由此，政治裙带关系无法站住脚。由此，不称职的公务员难以升迁，优秀
7、的公务员得以熟悉其他部门的工作，以便胜任更高级的综合领导岗位。第四，每个类别的公务员系统由一至两个政治家委派的政务官领导。在不违反法律的情况下，他们决定公务员系统的工作导向和重点，实现政党的战略意图。公务员是终身制的，而政务官是有任期的，所以政务官一般不干涉公务员系统的人事管理，也不干涉由常务副职所领导的公务员系统的日常工作。就社会管理而言，现代公务员体系是先进的生产工具。有了现代公务员体系，社会管理就进入了机器时代；没有这个体系，社会管理处于前机器时代，是政治家随心所欲的领域。 在理性时代，理性的社会管理机器是政府的脊梁，这架机器的零件构成“干部”的主体。公务员系统有机械性，各部门就像一架机
8、器的零件一样，无法集权。公务员系统有机械性，就能保证部门协调，节约劳动，减少扯皮，使工作的重复和相互磨擦大大减少，而且使成本和收益容易计量。公务员系统有机械性，就要求严格的公务员纪律，使整个社会管理机器保持理性。这样的政府机器，在政治动荡时代依然能维持社会生活的正常。所以，没有健全的官僚机构却有普选的地方，社会政治恒定不稳；而有健全的官僚机构却没有普选的地方，社会政治依然能保持稳定。执法与秩序是共生的。现代公务员执法体制是理性社会的化身，是秩序的基础，决定秩序的存在，其质量决定社会秩序的质量。正因为如此，哪怕是民主政治里的政党，也天然会出现官僚化倾向。在市场里运作的公司企业，其管理方式更渗透了
9、官僚化倾向。这是理性时代的必然。（三）管一切干部，已经成为我国吏制混乱的根源庞大的“干部”队伍，以及社会要求这个庞大队伍做好日常的专业工作，使得党委组织部管理一切干部成为落后的组织工作方式。在经济建设的时代，绝大多数干部应当是专业化、非政治化的。这是革命党转换为执政党的必然要求。党的组织部门能做政审，却很难做干部专业水平和表现的评定，因为党的组织部门本身不可能是专业化的。大量“干部”的升调奖惩取决于非专业的党的组织部门，不仅难以保证评判标准的公平透明，也不鼓励专业精神。最终，政审也成为走过场，成为假大空话的温床。人事权集中于书记的一个人、一枝笔，一旦腐败，必然是结党营私，成为“窝案”，使全党的
10、威望受损。我党向以“为人民服务”为宗旨，从来都不是任何社会利益集团私利的代表。然而，因为人事权力的高度集中，党不得不在今天喊出“立党为公”的口号。 党管一切干部的结果是：我国的一切“干部”都是“准政治家”。我党的干部虽然比香港、日本的公务员聪明得多，平均学位水平不低于任何国家，却每个人都有“政治抱负”，使政府内部弥漫政治裙带关系。政治家的本职决定，他们能做“大事”，喜好“政绩工程”，难以默默无闻地做日常的具体“小事”。于是，六个月能修条大马路，而六年都搞不好路标，清不走一堆路边的垃圾。政治裙带的力量相互重叠，导致力量相互抵消，四处都有感情因素和政治因素，还导致特殊照顾或歧视，执法看人下菜。社会
11、管理的低效率，违法乱纪，甚至以公权谋私利，大都由此而起。缺少了现代公务员体制，我国不可能成为法治国家，就只能是人治。最好的情形是能人之治，一般的情形是埋没专业知识的庸人之治，最糟的情形是敢于违法乱纪的贪官之治。 三、改革党管干部的方式 苏联垮台给我们的最重要教训是以党代政的弊端。党是一个简单的社会动员机构，是个权力必须集中的政治组织。权力不集中，党就分裂，就不可能有统一的意志和连贯的路线方针，就不可能有强大的动员力量。苏联共产党，还有台湾的国民党，都是在“党内民主化”过程中分裂并丧失政权的。固然“党内无派，千奇百怪”，然而，毛泽东还说，“要团结，不要分裂”。问题不在于党本身的权力多么集中，问题
12、出在以党代替政。由于党的本质要求权力集中，以党代政的时间长了，绝对权力在手，党的干部必然懈怠，滋生当官做老爷的作风。执政党能够长期执政吗？当然能，但前提是不能以党代政，胡子眉毛一把抓。与政党的简单结构不同，现代政府机构讲究分权制衡、司法独立、行政中立，所以政府结构是法治结构。现代社会管理要求复杂的、法治结构下的政府机构来公平地处理日常事务，执政党的任务是把握国家的政治方向。政府工作做好了，人民就信任、支持执政党，执政党就能长期执政。政府行政可以犯错误，而且必然犯错误。但只要政治方向不错，党就不犯错误，就可以永远维持在人民中的声望。正是在这个意义上说，党治与法治不是一回事，两者的机制是不同的。为
13、什么很难修改党政不分的体制？主要原因有四个：第一，党政合一的体制在革命时期取得了巨大的成功；第二，我国城市小、乡村大的社会结构（小农的简单生产方式很难支撑官僚制）；第三，严峻的国际环境；第四，眼下的意识形态基础。修改党政不分、以党代政的体制代价不菲，所以必须循序渐进。如何循序渐进地改革党政不分的体制，如何改善党的领导？我们应当努力去抓主要矛盾，主要矛盾是我党的组织方法已经落后了，难以制止腐败，从而对党的声望构成了严重威胁。笔者提出以下四条渐进地改善组织工作的方法。第一，澄清“干部”的类别。因为干部队伍非常庞大，我们需要分清不同类别的干部，特别是事务官和政务官。事务官属于公务员序列，有公务员系统
14、的管理办法。政务官由党委组织部直接管理，是执政党任命的有固定任期却没有铁饭碗的官员。政务官担任主要政府机构的正职和一、两个副职。司法机构和反贪机构应当独立于公务员体系，但可以“比照”公务员系统和政务官系统的区别来设置职位。党的序列不应归入公务员系列，否则党的政策和机构会成为行政诉讼的对象。党的一般干部序列“比照”公务员系列，党的领导干部序列则应“比照”政务官序列。如此，我们可以把党和政做出区分。第二， 澄清党对不同“类别”干部的不同管理方式。党对政务官的管理是直接的，但对事务官的管理是间接的。事务官要求专业化的管理和考评，其升调奖惩必须有专业人事机构，依照严格透明的规章制度，依照遵守公务员纪律
15、和获得的业绩来透明地评定。党对事务官的管理主要通过三种途径。第一，在考试和考核的内容里附加基本政治标准（比如忠于国家体制和法律），使之成为公务员纪律考核的一部分。这是所有发达国家公务员考试和考评的惯例。第二，鼓励和帮助党员加入公务员队伍。第三，在公务员队伍里建立党的组织，使在党的公务员成为模范公务员，成为公务员队伍的精英分子。 第三， 坚定地推进公务员制度的发展和成熟。事实上，由于公务员体制的非政治化，其管理体系必然比党的政治系统更严格，更少弹性。为了国家的长治久安，为了吏治的清明，我党应当坚定地向建立公务员系统的目标前进，进一步是一步，步步为营，稳步向前。我国当前建设公务员系统的脚步正在加快
16、，出现了前所未有的好势头。公务员考试制度、考核制度、行政许可法、行政诉讼法，都是这种进步的标志。一旦时机成熟，完成十一届三中全会就已经提出的党政分开的任务，或许能水到渠成。目前，当务之急是公务员法草案的修订工作。笔者认为，区分事务官与政务官的时机已经成熟了。要使党的组织系统脱离事务官的直接管理工作，让事务官逐渐非政治化，使他们受公务员纪律约束，依固定程序运作，靠专业政绩称升迁。这样，党的组织部门就能集中精力选拔并且管理政务官。第四， 逐渐恢复党的先锋队性质。新加坡人民行动党几乎成了“千年万代执政党”，声望持久保持崇高。其中的关键秘密是这个党认真学习了共产党的组织方式，坚持“精英党”的组织路线。
