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1、风险规制与行政法学原理的转型(1)摘要本文探讨了风险规制下行政法学原理的转型，对风险规制中的不确怵定性和预防原则，风险规制饔体系的重塑，风险规制过程中的形式选择以及规制程序设置进行了较为全面的论述洱。关键词风险规制、侠预防原则、形式选择、程序臂设置一、概说随着现代产业的发展，消费者时代的陴来临，资讯的发达和科技的进步，使得今天我们正处于蛏一个充满风险的生活环境和啬社会结构。XX年发生的安睾徽阜阳婴儿奶粉事件，XX年发生的苏丹红事件、猪链怼球菌病疫情、禽流感事件，蘸都凸显出风险规制体系的缺憔失，规制程序设计上的漏洞，规制事项优先次序选择中梯存在的罅隙。由于风险的梭泛在性、不确定性以及危害性，由于
2、个人对风险缺少足茼够的认知，也欠缺相应的信辎息和知识，因此无法从容不珑迫的去因应风险；而风险问耠题涉及到大量的科学政策问峨题，自由市场很难去对诸多款社会现象所蕴含的风险和收帼益进行评估，在不同的甚或辱难以相互权衡的价值之间进行衡量；因此风险社会要求哦行政法的转型，要求必须结雍合国家和社会的力量，进行鸹有效率的风险规制。1如何在行政法学的理路下，阴结合具体的行业和领域，对豳风险规制的组织结构、形式荫选择以及程序设计给出可操竿作的安排？如何又从中发展笑出风险规制的一般性原理，藓从而对行政法学总论进行丰富和修正？这也是本文要着涨力探讨的课题。二、风险妄规制的不确定性与预防原则蚓随着现代风险社会的毗临
3、漓、科学技术的革命以及资讯网络的高度发达，我们面对岗着越来越多的因环境、核能哔、医药、消费品、化学品乃嫦至基因工程所释放出来的危险，这些风险在度量上具有不确定性，它可能会带来无瑚从弥补的损害，以及多米诺崭骨牌式的连锁反应。在风险评领域中存在着高度信息不对锵称，个人缺乏搜集、鉴别与甯认知风险信息的能力，面对貔这些具有高度不确定性的风沮险每每只能“荷戟独彷徨”。市场上的企业往往具有信矣息优势，它们会去追求收益伤最大化，如果没有外在的规裴制压力，企业往往缺乏去主锉动披露风险信息，削减污染良水平的激励。单靠自由市场鹗无法及时有效的应对风险问蒸题，政府要力求通过风险规擤制来保护公民的自由和权利，促进公共
4、卫生和安全，保护环境，引导企业的行为向战着政府所希望的方向行进。风险规制是一个典型的“毓决策于未知之中”的领域，署这“不确定性”来自方法论忝、认识论乃至本体论上的一篚系列问题，对于风险规制所盱需的科学信息而言，从概念、度量、取样方法，到数学模型以及因果关系的推论等匿多方面都存在着不确定性。2而且风险规制过程中并非是静态的线性的X和Y如何对应，还要考虑到规制带来的成本和收益，是否会滨带来新的风险，规制实施过灬程中会遭遇到怎样的困难和汩实际的问题？3有时即敉使规制者能预测到可能发生忮风险，但是却无法度量出风蝤险发生的盖然性。因此风毂险规制中引入了一项被称为“预防原则”的重要法律原蛩则，这项原则要求
5、风险规制绥者在颁布旨在保护人体健康聆和环境生态的标准与政策时冷，将科学不确定性的因素考磊虑在内，这个原则兼具国内法和国际法上的双重意义，前者是关乎行政活动的合法赶性与正当性的问题，后者则影涉及到主权国家如何遵循国开际法上的义务，如何对待我国已经加入的国际组织和公炀约的问题。4根据预防伏原则，要给科学上的不确定邳性予以“充分的和实质性的术”考量，给科学证据以统计学意义上的权重，通过证明韭责任来克服科学上的不确定性；从组织架构层面上看，凛要引入由多学科背景组成的呼咨询委员会来对科学政策问仰题进行讨论审议。三、风嗍险规制与政府规制体系的重宠塑一个理想的风险规制体焉系应至少具备以下四个要素膪：第一，风
6、险规制体系的事权划分应比较明晰，风险邬规制机构在行政体系应当有逦较高的权威和行政级别，与沃其他规制机构较强的协调和刳沟通能力。在我国目前风险堋规制政策政出多门，因此难免有叠床架屋之虞。例如尽上管XX年在原国家药品监督膛管理局的基础上成立了国家邮食品药品监督管理局，试图胨承担起食品安全监管的“抓杳手”的角色，但是一个副部级单位很难承担起对分属农辊业部、卫生部、国家质量监崞督检验检疫总局的食品安全赝监管职能的协调任务。5类似的，目前由副部级的瘭国家林业局来牵头全国防沙呔治沙工作，由于统筹协调其雏他数家正部级单位，也被视橹为“小马拉大车”而步履艰癣难。6因此应当进一步浃强化风险规制机构的权威，黪明确
7、事权划分，将规制机构忑之间的沟通协调机制常规化钿制度化。第二，风险规制寮机构要有能力去确定风险规制项目的优先次序，能够决捻定如何更好的去配置资源来毡削减风险总量。目前我国风陋险规制往往缺少理性的安排帔，要么是随机式的“风吹哪页读哪页”，或者是被动式次的“兵来将挡，水来土淹”如。例如是SARS危机催生储了我们对公共卫生体系的关豌切，是苏丹红事件才敲响了松食品安全规制的警钟，是松冗花江污染才使得我们对水质侵污染有了更为清醒的认识。埒一个有能力的风险监管体系鼎，应当对不同风险的经济社泱会后果做出理性的评估，让旬有限的政府资源与社会资源能实现最优化的配置。第书三，风险规制机构和官员应乱具备专业化的知识
8、结构。一舒个称职的风险规制官员不一役定要成为所有问题的行家里腱手，但他们要能够理解科学锄和科学政策问题，尽量的具阖备一些经济学、行政学和法栉学的知识，有能力就该领域畛里的各种复杂问题和专家进行沟通。需要指出的是，尽管我国风险规制机构和人员怫是一支具有较高素质的专业筑化队伍，但是对行政事务的彦沉湎，对文书案牍的熟悉，盒可能使得他们的专业技能有妆所荒疏，不能够随着时代的进步而及时有效的“升级”揠，因此新鲜血液的注入，以诔及人员自身通过继续教育等糊方式的充电，是必不可少的拨。第四，风险规制机构要冰有完备的信息、资金与技术层面上的保障。信息披露在风险规制中有着重要意义，龟但首先的问题就是，风险规制机构
9、能否搜集到全面完整算的信息，并加以分析处理。历为此要大力加强我国风险信艄息网络的建设，以促进相关巽信息的收集、传输、处理、拳公布及利用。同时还应加强财政投入，在未来建立风险郐防范基金，将社会保险、国篆家的资金给付职能与风险管页理结合起来统筹考虑。同时凰要打造一支相对独立于规制玖机构之外，又能为规制机构檗所能倚重的，负责相应事项锬的技术检验与审评工作的队伍。四、风险规制过程中砌的形式选择传统行政法学伫的体系建构是围绕行政处理寓这个兼具行政诉讼法、行政芦程序法和行政实体法三重功能的精致概念展开的，但在膻风险规制过程中，是为了实迪现防范或减轻风险，保护公共健康、安全和环境的规制葫目标，而综合搭配运用
10、了各秀种崭新的规制形式。命令辑控制型规制形式1信息缂披露在今天这样一个科技发达、专业化程度较高的社会里，无论是信息收集能力鲭、交涉能力还是资金支持，蜮消费者和组织化、专业化程搅度较高的企业有着较大的差花距。消费者难以识别质量的曾优劣，而企业拥有更多的信拢息。在缺少政府规制的情况下，代理方出于对利润最大化的追求可能带给作为委托伪方的消费者更大风险。因此，在风险规制中，政府会殓强制企业披露关于价格、品性、组分、数量或质量的信怃息，对虚假或误导的信息予禹以惩戒。信息披露增加了规猗制的灵活性，促进了被规制螋者对规制过程的参与，减轻了政府提供信息的压力，以仰及消费者对政府的依赖。在我国，对产品质量信息披
11、露蔺的要求主要集中于针对食品吻、药品、化妆品、医疗器械等“经验商品”的标签和说明书制度，从而维持公平竞雇争，防止对消费者可能的误洵导。2标准信息披露熙是一种较低程度的政府规制娓形式，它建立在消费者面对信息能够做出理性选择的基锍础之上，它并不能解决风险蟾规制中的所有问题，事实上直，风险领域的信息是那样的仵纷繁复杂，且具有高度的专灿业性，试想消费者看着药品驻说明书中关于药品组分的分俘子式或结构图，所能做的恐行怕也只有大眼瞪小眼。而标热准作为一种相对干预程度更檄高的规制形式，在风险规制蹄中发挥着相当重要的作用。兹根据中华人民共和国标准化法第7条的规定，保障人体健康，人身、财产安全的标准是强制性标准。
12、国桐家标准化管理委员会在20绒02年2月24日印发了膳关于加强强制性标准管理的若干规定的通知，对强制踬性标准或强制条文内容的范抻围，起草、审查和批准程序删都作了规定。目前我国更多的标准还集中于工业生产领辘域，劳动、安全、卫生和环保等风险规制领域的标准在掎整个标准体系中所占的比率铆，以及标准的指标设计和水钉平选取方面，都还与西方法破治发达国家有较大的差距。琏优化和完善我国风险规制标微准体系，将成为我国未来的瞩努力方向。3许可在监高度信息不对称的领域，许右可的设定成为必然。在我国舛，目前经济性领域应该去探求放松规制或者更为市场化胙的规制进路，但是在风险规桷制领域依然有必要去强化和泼完善相应的许可制
13、度，这包渎括对职业资格的许可，以及式对产品的许可。很多职业麝需要有通过知识和实践训练嗯习得的专门技能，来提供特鹑定的专门化服务。这些职业与客户发生直接的、个人的柚信托关系，因此必须要有很高的公正度和信誉度。这些从业人员提供服务的后果，凭并不一定能立竿见影的表现匿出来，而且其行为还有可能构成对第三人的侵害。根据铼中华人民共和国行政许可榀法第19条第3项的规定狸，对于提供公众服务并且直般接关系公共利益的职业、行溽业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项，可以设核定行政许可。例如我国在医饰疗领域推行了医师资格考试砭制度，在环境影响评价领域推行了环境影响评价工程师资格制度。对于
14、产品而言浦，由于其制作加工技术高度颊复杂，而且产品的危害后果雪往往有着很长的潜伏期与“时滞”效应；而消费者也没有专业能力和技术手段去判定产品的可能风险，因此为了防范具有不确定性的风险块，由风险规制机构来进行事前许可，可以在一定程度上囡起到未雨绸缪的作用。根据阒中华人民共和国行政许可牧法第12条第4项的规定樱，对于直接关系公共安全、声人身健康、生命财产安全的潆重要设备、设施、产品、物耘品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、媚检疫等方式进行审定的事项，可以设定行政许可。我国在药品、医疗器械、化学品等高风险领域都设定了许可验制度。市场化的规制形式以上讨论的是三种相对传统也是经典的风险规制形
15、式，镱这些都是行政强制力为基础咔的命令控制型规制形式，乱它们给企业施加了高昂的守蒸法成本，易于滋生规制者和综被规制者之间的敌对意识，也难以受到公众和舆论的支屎持。因此晚近风险规制机构谳开始减少对被规制者发号施嵫令，而是引入经济诱因等更函为市场化的进路，从而让被犒规制者沿着行政所希望的方氰向发展。主要的市场化规制示形式有税收、收费、可交易的许可证制度、补助政策和邓共同基金等。五、风险规制过程中的程序设置风险评估与风险管理可以将环境、药品、核能等领域的风挪险规制过程，分为风险评估春和风险管理两个阶段。风险嘭评估步骤的专业性更强，更矿侧重于对科学事实的认定，疥来度量特定物质所带来的风险。风险评估一般
16、可以分为四步，以苯的职业卫生标准枧制定为例：第一步是确证可能的风险，判断苯是在任何萌情况下都致癌，还是工业用妯苯才致癌，还是特定场所特定浓度的苯才致癌；第二步撼是通过剂量-效应曲线的描蒂绘，来绘制出接触苯的浓度忱和致癌风险变化之间的关联梢，可以通过流行病学分析，铖或者通过动物实验的推演来痃绘制曲线；第三步是去判断畀人体可能接触多少浓度的苯狯；第四步是对作为有毒化学肄物质的苯进行归类和定位，鹄来判断是否属于致癌物，是劈一个强还是弱致癌物。风险评估更多是一个“纯”科学问题，因此更多的要留给科赊学技术专家进行专业判断。在风险评估之后的风险管劓理阶段，规制者要考虑规制堵手段能在多大程度上消除特池定风险，本身又是否会带来
