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1、地方政府融资平台发展问题探讨国家发改委投资研究所战略室副主任王元京 第一篇地方政府融资平台发展与困境第二篇地方政府融资平台的债务问题第三篇地方政府融资平台的信贷与担保问题第四篇地方政府融资平台的市场经济地位第五篇地方政府融资平台的资金融通渠道问题第六篇地方政府融资平台的外部环境问题第七篇有关国内外经验 第一篇地方政府融资平台的发展与困境 一 地方政府融资平台的含义 地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构 所属事业单位等通过财政拨款或注入土地 股权等资产设立 具有政府公益性项目投融资功能 并拥有独立企业法人资格的经济实体 包括各类综合性投资公司 如建设投资公司 建设开发公司 投资开发公司 投
2、资控股公司 投资发展公司 投资集团公司 国有资产运营公司 国有资本经营管理中心等 以及行业性投资公司 如交通投资公司等 二 融资平台的发展数量 据银监会的统计 截止2009年6月底 地方融资平台公司8821家 而央行的一份内部统计则显示 目前地方融资平台公司已经超过1万家 各级政府融资平台数量 个 数据来源 中国银监会 三融资平台的类别 央行口径主要按贷款主体进行分类 包括 各类开发区 园区投融资平台 国有资产管理公司 土地储备中心类公司 城市投资建设公司 财政部门设立的税费中心 交通运输类政府投融资平台 其他类型等七大方面 三 融资平台的运作模式 一 业务范围来看 双重业务 城市路桥 轨道交
3、通 环境水务 土地置业 四大业务板块 经营性资产 高路 污水 土地整理 房地产 公益性资产 快速路 海河设施 城市道路改造 环境绿化及地铁轨道建设等项目 公益性业务过大 需要补贴 共有模式 双重业务 天津城投经营性与公益性业务一起抓 专业化模式 重庆融资平台 自2002年开始 重庆市相继组建或者改组壮大了重庆市城市建设投资公司 重庆市开发投资有限公司 重庆市地产集团 重庆市水务控股 集团 有限公司 重庆高速公路发展有限公司 重庆市水利投资 集团 有限公司等10个大型城市基础设施投资公司作为政府的城市基础设施投融资平台和运转载体 以直接和间接的融资方式筹集建设资金 把重庆市的城市基础设施建设逐步
4、推向市场化 重庆融资平台的业务范围 多元化经营模式 河南融资平台 确立实业与金融两大投资宗旨 经营省政府授权范围内国有资产的国有独资公司 成为政策性与经营性相统一 盈利性与发展性相结合 金融资本与产业资本互为平台的综合性大型投资公司 河南融资平台的业务范围 二 从产权结构来看 1河南模式 股份制集团公司 河南将政府拥有的分散的国有经营性资产进行战略重组 集全省之力 成立大型金融投资控股集团 将原分属省发改委 省财政厅和省科技厅等省直部门的分立公司 打造成直属省政府领导的全省最大的金融控股集团 2007年集团公司注册资本120亿元 集团本部总资产220亿元 合并报表总资产504亿元 2宜昌模式
5、地方政府出资 1 起步阶段 政府资本金 实物资本加污水处理收费权 债务资金 承借日元贷款 2 扩大阶段 政府一次性注入10亿元存量资产 资产置换方式 包括长江大桥 垃圾处理场 污水处理设施 房产 土地资产 天然气股份等 3 提升阶段 逐年增加注册资本和经营资产 三 从项目运营来看 1宜昌模式 分类管理 公私分明 1 公益性项目由城投公司代建 项目投资纳入财政资金年度计划管理 对代建项目贷款本息由城投测算报告 偿债资金由市级财政统筹安排 2 经营性项目按照国有资产管理的规定实施经营 利用自身信用融资 偿债资金由通过土地开发 项目经营所取得的经营收益偿还 3 准经营项目资金由财政补贴加城投公司市场
6、化融资解决 地王产生 经过46轮报价 杭州上城区投资控股集团有限公司 下称 上投公司 拿到了杭州市上城区B地块 一个4 6万 平方米楼面地价 比起拍价上涨2 3倍的杭州新 地王 产生 经营范围 目前拥有全资 控股 参股企业30余家 经营领域涉及房地产 创业投资 物业租赁 担保 保险 餐饮 商贸等多种行业 政府资本 股本来源上 一是通过国资部门的资源整合 从燃气 供水供电等公共资源中 剥离出一部分固定资产 再注入到城投公司 二是直接财政拨款 注资到城投公司 作为公司运营的流动性资金 三是直接给地注资 为财政贡献收入 根据地方政府要求 城投负责地块的拆迁 补偿 整理等前期工作 地块出让后 城投公司
7、分成45 的土地出让金 35 纳入财政收入 有的地方占60 另外20 纳入城市建设各种费用 从2006年到2008年的三年中 杭州来自土地出让的收入超过了1000亿元 这还不算房地产和相关行业的税收收入 土地收益占杭州财政收入的比例约在25 至30 之间 2杭州模式 以肥养瘦公私兼营 四 从资金筹措与信用结构来看 基本融资模式 一靠政府担保 二靠土地抵押 三靠银行贷款形成独特的 三根模式 案例 开发性金融云南省级平台的组织建设模式 云南省级信用平台的运行模式 五 治理结构 地方融资平台公司由地方财政出资 主要听命于地方政府 某些二线城市中的地方政府监管者可能出于为地方经济发展筹集资金的需要 不
8、计后果地鼓励地方融资平台公司向地方经济发展输血 这种情况存在着地方政府融资平台公司债务危机引发社会金融风险的隐忧 地方政府利用融资平台名义融入资金后 由地方财政或项目建设主管单位调配使用 借款主体 使用主体 项目实施主体 三体分离 造成地方融资平台普遍存在较大的财务风险 三 融资平台的经营状况 一 平台盈利状况 与地方融资平台数量和规模的日益扩大形成反差的是 地方政府投资公司的盈利情况并不理想 央行的调研结果显示 截至2009年5月末 全国共有政府投融资平台3800多家 总资产近9万亿元 负债已上升至5 26万亿元 平均资产负债率约60 平均资产利润率不到1 3 特别是县级平台几乎没有盈利 二
9、 融资平台的债务 地方融资平台贷款余额将在2011年达到峰值9 8万亿元 资料来源 中金公司研究部 融资平台贷款余额将在目前7 2万亿的基础上进一步上升 直到2011年达到峰值 为9 8万亿元 之后逐步回落 2014年为4 9万亿元 接近于2008年底的水平 各省 市 自治区 平台贷款债务率分布 资料来源 中国人民银行 国信证券经济研究所 截至2009年年底 在有统计数字的31个省 市 自治区中 只有黑龙江 内蒙古 新疆 西藏 山西 河南 贵州 宁夏的平台贷款债务率 平台债务合计 本省GDP 低于60 有10个省市甚至超过了100 地方政府平均负债水平 政府负债 地方财政收入 约为60 其中
10、省级政府平均负债水平约40 地市级65 县级约80 层级越低 政府负债水平越高 个别地方负债水平超过400 在全部融资平台贷款余额中 县级平台占比约为25 浦发银行的内部分析称 县级及以下融资平台贷款中的20 风险较高 一些城市的地方政府依托政府融资平台等方式过度举债已接近极限 债务率已高达150 以上 个别县市债务率已经超过400 三 融资平台的偿债能力 根据银监会的统计 截至2010年6月底 地方投融资平台的未清偿贷款余额高达7 7万亿人民币 其中23 存在严重的偿还风险 21世纪经济报道 2012年的还本压力大约在3000 5000亿元之间 利息压力在4500 5000亿元之间 彼时土地
11、出让金预计是2万亿元 因而 2012年后还本付息压力 地方财政收入 含地金 的比例应为12 15 左右 未来地方政府偿债率测算 亿元 资料来源 中国银行 国信证券经济研究所 如果从全球来看 中国地方政府融资平台的债务还是小巫见大巫 世界各国政府债务 名义GDP 资料来源 WIND 中债登 CEIC 东方证券研究所 四 融资平台问题的根源在于两大失灵 一 政府失灵与债务成堆 中央与地方政府的纵向分配失衡导致地方政府横向失衡 除了少数发达地区以外 大部分欠发达地区政府钱少 事多包袱重 在公共事业资金存在硬缺口的情况下 利用平台大举债务 走上了做大资产 扩大债务 做大资产的道路 实际是一条日本之路
12、我国公共教育支出长期低于国际水平 从国际经验来看 公共教育支出一般应占GDP的4 5 占财政总支出的13 16 见表11所示 2007年中央预算内教育支出占财政支出4 11 地方预算内教育支出占地方财政支出的16 因此 我国公共教育支出至今未达到GDP的4 主要原因在于中央与地方财政能力分布与投入责任分担严重失衡 2007年中央与地方公共教育支出比重 中央政府投入事权绝大部分在重点高校 对农村义务教育支持补助有限 数据来源 2001 2008年 中国教育经费统计年鉴 中央预算内总经费投入的各项用途的数据整理计算 中央1995 2005年给国家贫困地区义教工程总额才89亿元 每年8亿元分摊在国家
13、级与省级上千个贫困县 平均每个县每年只拿到80万元 再分摊到乡村更是杯水车薪 因此 多年来接受国家义务教育转移支付的落后地区农村仍然是全国义务教育办学条件与办学水平最落后的地区 事实上除了少数发达地区以外 目前大部分欠发达地区的义务教育支出占本级财政的支出比例已经较高 如贵州已达12 86 这些地区无力承担城乡义务教育均等化的投入责任 表明现有的义务教育投入主体模式不可持续 见下表 2007年公共教育支出占财政支出比例 二 市场失灵与债务包袱 平台就作为政府失灵的产物应运而生 一身二任 慈善家与企业家 一心二用 要完成政府交办的慈善事业 就要完成向市场索取的盈利产业 政府作为后台就要扭曲市场
14、利用公权力为平台保驾护航 平台也就要垄断市场 不可能以独立的市场主体身份参与建设 造成一家两债 三 结果是两大供给不足 结果是市场化产业化不足 福利化公益化不足 这给融资平台提供了新的发展机遇与挑战 如何在和谐住房 和谐医疗 和谐教育 和谐文体 和谐交通等一系列民生领域做大文章 建立和谐融资体系 五 国家对融资平台的新政 2010年 中央下发 国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知 国发 2010 19号 以下简称19号文 及8月19日财政部 发改委等四部委 关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知 财预 2010 412号 以下简称412号文
15、将清理 整顿 规范地方融资平台纳入议事议程 抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务对地方政府融资平台公司进行清理规范加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理坚决制止地方政府违规担保承诺行为 第二篇融资平台的债务问题 一 新政要求清理债务 新政要求地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理 并按照分类管理 区别对待的原则 妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题 严格区别三类债原则 1 融资平台公司因承担公益性项目建设举借 主要依靠财政性资金偿还的债务 2 融资平台公司因承担公益性项目建设举借 项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务 3 融资平台公司因承担非公益
16、性项目建设举借的债务 债务清理的做法 要求地方各级政府严格审核项目投资预算和资金来源 各类资金要集中用于项目续建和收尾 严格控制新开工项目 防止出现 半拉子 工程 公益性政府还 好项目继续借 二 地方政府应建立长效的偿债机制 建立政府偿债资金 一方面 每年必须在预算内安排一定数量的资金用于偿债 安排数量不能低于政府总负债的5 并根据财政情况和还债需要 逐年增加 直至偿还结束 另一方面 政府融资平台土地交易获得的所有收入 都必须全部纳入偿债基金账户 用于偿还银行贷款 不得用于新的项目建设 以减少融资平台的债务 为最终取消政府融资平台打下良好的基础 结合实际 制定政府性融资管理和偿债机制的办法和实施细则 制定还款计划 要按一定比例在财政预算中安排政府性偿债资金 确定土地出让收益 经营性项目收益 处置国有资产收益 政府性基金等收入的偿债资金比例 加大偿还政府性债务的力度 维护政府信用 三建立地方政府的资产负债表 地方政府要根据财力情况 安排基础设施投入 适当控制基础设施的投资规模 必须建立地方政府资产负债表 把分散在各个融资平台的投融资活动纳入到公共财政资产负债表的整体框架之中 使投资来
