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1、城投公司转型路径研究一、城投转型发展的时代背景（一）城投公司发展的历史沿革城投公司是伴随我国分税制和投融资体制改革而生的。1992年我国确定了发展社会主义市场经济的经济体制改革方向，投融资体制改革的步伐开始加快。为提升城市载体功能，加快区域经济的快速发展，针对国家预算法对地方政府发债的限制，城市基础设施投融资平台应运而生。此时设立城投公司的定位基本都是单一的融资平台，利用城建规费等资源，为基础设施建设进行融资。2004年国务院出台关于投融资体制改革的决定，确立企业投资主体地位，界定政府投资职能和投资范围，掀起了一轮城投公司大面积重组或设立的浪潮。这个时期组建的城投公司定位一般都不再是单一的融资
2、平台公司，而是投融资和建设主体。2008年以后面对全球金融危机，国家实施了“四万亿”大投资计划，城市基础设施成为投资的重点，城投公司承担起保增长的任务。利用政府信用和城市土地等资源，城投公司大规模融资建设了大量的公益性项目。据审计署公布的数据，截至2014年底，全国地方政府性债务为24万亿，大部分都是这段时间形成的。许多市县级的城投公司雨后春笋般的建立了起来。这一阶段城投公司成为各地城市建设的主力军，为提升城市载体功能，改变各地城市形象，做出了巨大的贡献，但市场化发展的进程减缓了。党的十八大以后，我国经济进入了一个新的发展阶段，从高速增长转为中高速增长，从规模速度型粗放增长转向质量效率型增长。
3、经济结构深度调整，从增量扩能为主转向调整存量优化增量并存，发展动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。为保持经济增长稳定，防止区域性和系统性的金融风险，2013年以来国家出台了一系列对融资平台公司的限制性文件，融资平台公司不得新增政府债务，剥离融资平台公司政府融资职能，意味着城投公司传统的融资平台的职能定位终结了。2010年6月国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发19号）出台后，各部委颁布了一系列政策文件，从资产注入、政府担保、融资方式等方面规范投融资平台的行为。2014年10月2日，国务院办公厅发布国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（以下简称意见）（国发43号）明确了
4、建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，明确政府债务的融资主体仅为政府及其部门，剥离平台公司政府融资职能，加强地方政府债务管理。为顺应政策环境变化，城投公司必须进行市场化转型，通过提升公司盈利能力，创造稳定的经营性现金流，分担财政偿债压力，弥补城建资金缺口，为城市建设和发展提供更有力的支持。城投公司是我国分税制改革与城镇化快速发展的背景下，地方政府变相融资的产物。从2010年的国发19号文到六部委50号文、财政部87号文，政府层面的政策层层加码，对融资平台的监管力度与日俱增，城投公司转型已成迫在眉睫之势。（二）城投自身也有转型发展的内在诉求从90年代发展至今，我国已有上千家城投公司。
5、大量的区县级城投公司，仅仅是作为地方政府融资平台，参与城市基础设施的融资、投资和建设，不具备造血功能，是一种不可持续的发展模式。城投公司投资规模越来越大，负债率越来越高，很多城投公司的负债率超过了80%，负债规模已经超出了地方财政的偿还能力。作为跟随和推动市场经济改革的产物，目前城投公司的运作面临着以下一些问题和困难。1、资产负债率偏高目前绝大部分政府城建平台的资产负债率都在70以上，这种资产负债结构会使企业承担了较高的财务费用，严重影响为政府项目所进行的进一步融资，企业在推动多元化的融资创新方面也难以发挥作用。2、财务风险较大由于政府城建平台承担了政府公益性的建设项目，往往投资量大、效益产出
6、慢。因此企业资金运行经常是捉襟见肘，处于“借新债还老债”的模式。这些城建平台可能出现的财务风险，主要体现在资金流转风险、偿债风险和有效资产缩水风险，而反映出的情况有所不同。资金流转风险基本出现在那些没有稳定的利润来源、高投资、高负债、低投资回报的情况下，受企业资产质量和运营效率影响较大。偿债风险主要是由于负债结构的影响，导致按期偿还银行本息出现困难，往往是“拆了东墙补西墙”，受金融货币政策的刚性制约和影响非常大，出现在资金供给不足，负责结构不合理的企业。有效资产不断缩水的风险，是指企业当每年的资金收入不够偿还银行利息情况下，不断用平台的有效资产填补缺口，导致企业有效资产不断缩水的情况。3、后续
7、融资压力不减各地城市基础设施建设投资量日益加大，有一种互相攀比、愈演愈烈之势。政府结合未来的“十一五”规划，提出了大强度的城市建设投资计划，绘制的城市建设蓝图非常宏伟。未来的融资压力可想而知，各地城建投融资平台都在想方设法创新融资方式、拓宽融资渠道、寻找融资突破口，否则对于未来如此繁重的融资任务，也将难以完成政府下达的融资目标。4、国资经营和管理的压力增大城建平台作为政府的投融资平台和国有资产经营管理的平台，不仅承担代替地方政府融资的责任，还承担着庞大的城建国有资产在市场竞争中保值、增值的经营管理压力。这对城建平台的经营管理水平和投融资运作能力提出了挑战，也将对各地城建国有资产的可持续经营和良
8、性发展产生重要的影响。二、城投转型发展的挑战与机遇各地政府城投平台作为具有政府和企业双重性质的、国有资产经营管理平台和投融资平台，客观上存在着在公司定位、管理体制、运作方式、多元化投融资格局和可持续发展等方面的先天不足。中国的经济体制改革还没有彻底到位，有效的政府投融资体制和国有资产运行管理机制尚未形成。因此，这些问题需要在更长的时间内、更深的层次上不断完善和解决。在国务院加强地方债管理的背景下，以城投公司为代表的融资平台不能以政府的名义举债，政府也不能提供担保。过去长期以来担任政府融资重任的融资平台或将回归市场，或将退出历史舞台。财政部相关负责人指出，对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目
9、，规范后主要有三个渠道：一是对商业房地产开发等经营性项目，与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务；二是对供水供气、垃圾处理等可吸引社会资本参与的公益性项目，积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任；三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。在此背景下，地方融资平台的改革就显得较为紧迫。城投公司的转型发展挑战和机遇并存。从挑战方面来看，长期以来对政府的依赖度比较强，经营性资产比重低，经营性项目和资源少，专业化、市场化运作的能力和经验不足。从机遇方面来看
10、，去年来国家密集出台了一系列新的城市基础设施项目及新运营模式，比如大力推广PPP，比如海绵城市、地下综合管廊等新的业务和模式，提供了市场机会。城投转型是在国家政策推动要求下进行的，便于争取地方政府资源和政策的支持。从企业长远发展来看，不管是国外还是国内，只有按市场模式运作才能走好。上海城投、重庆城投等城投公司已经实现了成功转型，转型发展有成功案例和经验可以借鉴。三、城投公司的转型发展方向探究虽然城投公司的转型方式不同，但是回归市场化仍然是主流，即通过剥离传统的公益性项目投融资职能，转向以经营性业务为主。目前江苏、浙江、安徽等地城投公司出台的改制方案和实践来看，“市场化”和“实体化”是不少城投转
11、型的主要方向，主要体现在定位和业务模式的转变。由过去融资平台公司的定位，以完成政府任务，实现社会效益为主要目标的业务模式，转向市场化、专业化公司的定位，构建以实现经济效益目标为主，兼顾社会效益的市场化业务模式。（一）多元化发展实现业务转型，从而转型为产业化发展企业集团城投公司除承担基础设施建设项目和国有资产运营任务外，打造多种战略产业的企业集团，增强企业造血能力。比如由马鞍山城投改制的江东控股， 其前身为马鞍山城投集团，2014年5月更名为江东控股集团，正式改制为国有企业。在承担政府基础设施建设项目之余，江东控股集团通过重组或整合其他政府所属企业等方式扩展主营业务，提高经营性资产和经营性收入比
12、重，积极参与产业投资，不断向节能、环保、国家扶持的新兴行业拓展。集团贡献收入最多的业务板块是汽车制造，江东控股集团通过子公司控股安徽华菱星马汽车公司，拥有星马专用车和华菱重卡两大自主知识产权品牌产品，16年汽车制造业务贡献了接近一半的收入，公共服务、基础设施建设以及土地整理仅占27%。西藏城投（全称西藏城市发展投资股份有限公司）坚持 “创新驱动、转型发展” 的新能源战略，新能源产业的布局带来了社会、经济效益的双丰收。公司11-12 年收购盐湖并打造陕西新材料基地，在生产锂电方面的上游开采和中游炼造提前布局。公司持有的西藏阿里地区日土县龙木错盐湖含有B2O3，161.4 万吨、KCl 979.9
13、4 万吨、LiCl 230.69万吨，属于大型矿物储量，开采权允许每年1 万吨的生产规模。陕西国能新材料项目占地1000 亩，是高纯度碳酸锂产业基地。完全投入生产后，年产值可达约40 亿元，年上缴税收约5 亿元，创造3000 余个就业岗位。目前锂电和盐湖前期试炼逐步推进，有望未来放量贡献利润。积极利用PPP推进自身产业板块的构建，实现业务专业能力、投融资能力以及运营管理能力的提升，引入社会资本服务城市建设，打造市场化竞争主体实现外延式发展。比如：利用PPP业务模式的成功拓展，为公司基建业务打开新发展空间的黑牡丹。常州高新技术产业开发区发展总公司通过控股A股上市公司黑牡丹，PPP新业务模式打开城
14、投业务新空间。公司于2016年4月和2016年10月分别取得常州市新北区2015-2016年重点基础设施一期和二期PPP项目，总投资分别为12亿元和17亿元，总计约30亿元，项目回报水平为10%。（二）利用上市平台布局金控板块，证券市场多元化的股权投资实现丰厚的回报，从而转型为金融控股投资集团对于具备经营性资产和持续造血能力的城投公司来说，通过产融结合建立金控平台来促进公司的资本运作，促进城投公司融资方式多元化。大部分城投公司仍苦于没有出路，但有些公司已经在探索新的可能。合肥城建投2015年利润总额为48亿元，是因为当年公司投资收益为 65.25 亿元，这部分增幅较大，主要是来自投资京东方科技
15、集团股份有限公司结构化产品实现了较好回报。合肥城建投除了主导当地基础设施建设，加大对战略新兴产业的投入，主要为新型显示电路等。合肥城建投转型方向是转为国资运营管理平台，打算推动两家公司上市，形成集成电路千亿产业链，加强资本市场融资能力。城投公司采取参股或控股A股上市公司的方式进行多种股权投资，从而实现丰厚的投资回报。比如，常州高新技术产业开发区发展总公司通过控股A股上市公司黑牡丹，布局的股权投资就多点开花。2016 年参股的集星科技进入首批工信部车用动力电池目录；通过众合投资名下子公司投资朗博密封科技；通过宜兴基金投资的美国kateeva 项目正筹备上市；通过宜兴基金投资的上海格蒂电力科技股份
16、有限公司被上市公司创意信息并购；常熟汽饰于2017 年1 月5 日在上交所A 股上市交易。2016 年7 月，公司出资2.4 亿元联合发起设立常州地方法人寿险公司。此前投资的江苏银行、格蒂电力等项目已通过IPO 或被上市公司并购等方式，实现高额投资回报。还有天津泰达集团和重庆渝富集团，也是通过股权投资参股或控股金融企业。天津泰达集团前身是天津经济技术开发区总公司，2001年联合天津泰达集团、天津经济技术开发区建设集团成立泰达控股有限公司。泰达控股成立至今，在园区建设、市政公用事业运营的基础上，通过合资、收购等方式，成立或入资北方国际信托、长城医药保健品公司、恒安人寿、天津钢管集团、渤海财产保险、渤海银行等机构。渝富集团官网显示，目前其主要参控股金融企业包括重庆银行、重庆农商行、兴农担保、西南证券、安诚保险、汽车金融、三峡担保、进出口担保、银海租赁、农交所、药交所、股份转让中心、惠民金融、香港公司等。（三）
