学生 王莹 西北政法大学 申博 案 案情回顾 2008年10月 国务院学位委员会发布 关于做好新增博士 硕士学位授予单位工作的指导意见 学位 2008 29号文件 关于做好2008 2015年新增博士 硕士学位授予单位立项建设规划工作的通知 学位 2008 30号文件 要求各省开展第11次博士学位授权单位立项建设评审工作 在国学位30号文件中 陕西省被划为二类地区 给定两个规划立项建设指标 2009年2月13日 陕西省学位委员会办公室发布 关于开展新增博士 硕士学位授予单位规划立项建设工作的通知 陕学位 2009 2号文件 要求各学校提交申请报告和材料 在各学校提交相关文件后 于3月27日邀请来自陕西 北京 江苏三省市的21名专家召开评审会议 最后经专家组投票 陕西省学位委员会确定西安工业大学 西安外国语大学为拟立项建设单位 案情回顾 后有两所高校对评审程序和评审结果表示不满 4月10日 陕西省学位委员会召开了第11次博士学位授权单位立项工作的第一次会议 4月11日 陕西省学位委员会召集8所申报学校的负责人 宣布10日的会议决定 鉴于有的参评学校申报存在 材料不规范 数据不真实 等问题 严重影响评审结果的公正 各学校应按照统一标准重新填报材料 省学位委员会将在严格评审所有申报材料并对各申报学校票决后排序 公示两个得票最高的学校作为拟立项建设单位 所有申报内容和数据的真实性由学校负责 学位委员会将不再审查材料的真实性 如果接到造假举报 一经查实 将一票否决 排名在后的学校依次递补 3月27日专家组评审结果仅作为参考 4月14日上午10点前 各申报学校按照要求提交了申报材料 5小时后 陕西省学位委员会即召开会议 以举手表决的方式维持3月27日专家组评审意见 4月16日 陕西省学位委员会宣布了博士学位授权单位立项建设的决定 西北政法大学对此表示不服 向陕西省人民政府提起行政复议并被依法受理 在2016 2020年规划周期内 陕西省立项建设博士单位的预测限额为零 这就意味着在以后长达12年的时间里 陕西省新增博士授权单位指标只有两个 西北政法大学在全国政法类院校中至少排名前10 业内有个戏称叫 四大天王 五虎上将 西北政法就是五虎之一 在 四大天王 五虎上将 中唯独西北政法至今仍未获得博士点 无博士点影响大学的社会地位和未来发展 西北政法的法律背景 法律途径 西北政法大学 申博 案是在教育领域内高等学校作为复议申请人的第一例行政复议案件 焦点一 陕西省学位委员会的主体资格 陕西省学位委员会属于行政机关编制 陕西省学位委员会工作试行办法 1998年通过 以下简称 试行办法 1998年 国务院办公厅关于印发教育部职能配置内设机构和人员编制规定的通知 在国办发 1998 108号文件中 第四 五点又规定了国务院学位委员会办公室的行政编制性质 这与 试行办法 第九条有一定的相似性 试行办法 第九条规定 陕西省学位委员会设立办公室 与省教委研究生工作办公室合署办公 作为专门办事机构 处理日常工作 设专职人员6人 由省教委代管 这种 合署办公 和 代管 也印证了编制上的同类性质 而学位委员会的办公室作为学位委员会处理日常工作的机构 可以认为在编制上代表了学位委员会的主要定位 目前除行政机关外 并不存在其他主体可以包含一个属于行政编制的下设机构 因此陕西省学位委员会只能是行政机关 试行办法 第一条规定 为了改进和加强陕西地区学位工作的指导 经国务院学位委员会和陕西省人民政府批准 特设立陕西省学位委员会 这一设立行为获得省级人民政府和国务院学位委员会两个行政机关的批准 并且第二条规定陕西省学位委员会受国务院学位委员会的指导和陕西省人民政府的领导 这就使得它明显展示出行政机关属性 国办发 1998 108号 第一条 职能调整 第五项规定 将省属本科院校学士学位授予单位的审批权和已定为硕士学位授予单位的省属高等学校的硕士学位授予点的审批权 下放给经国务院学位委员会批准授予的省 自治区 直辖市学位委员会 这种审批权是一种行政许可权力 在性质上属于行政权力 而陕西省学位委员会是在陕西省人民政府 领导 下行使这种权力 也就印证了其机关的性质 行政主体 是指享有行政权力 能以自己的名义行使行政权 做出影响行政相对人权利义务的行政行为 并能独立承担由此产生的相应法律责任的社会组织 对我国 行政主体 概念进行实践界定的两个关键判断要件 一是编制 若非法律法规组织 则不能是事业单位编制 从实践情况看只能是纳人国家行政编制的组织才能成为行政机关 二是职权 法律规定或法定编制文件规定的职权 行政主体 本法所称行政许可 是指行政机关根据公民 法人或者其他组织的申请 经依法审查 准予其从事特定活动的行为 行政许可法 焦点一 陕西省学位委员会的主体资格 从陕西省学位委员会的职权看 其在本案中的行政主体地位更加明显 国发办 1998 108号文件笼统规定了部分硕士学位授予点的审批权 虽尚未能对应到本案的相关职权 但已经充分表明 省学位委员会完全可以在这一类的法律关系中作为行政主体 试行办法 第三条规定 根据国务院学位授予的权限和省政府的要求 陕西省学位委员会在本省履行以下职责 对本省所属普通高校和科研机构申请授予硕士和博士学位及其学科 专业和博士生导师 有权向国务院学位委员会提出推荐名单和建议 这种 推荐 和 建议 的行政职权 具有很重要的实质性决定力 正是基于本案中陕西省学位委员会作为行政主体的基础 试行办法 通过时 许多政府机构或部门的规范性文件制定程序尚未得到规范化 这一文件虽为陕西省学位委员会通过 但这些职权是获得有权主体 陕西省人民政府和国务院学位委员会 批准或认可的 试行办法 第十二条规定 本办法经学位委员会讨论通过报陕西省人民政府批准后试行 并报国务院学位委员会备案 加上这一文件又是其设立与工作的依据 应当认为这些职权就是其合法享有的基本职权 另外 试行办法 第三条还表明 这些权限是国务院学位委员会 授予 和省政府所 要求 的 基于当时法律用语不够规范的情形看 这些权限应认为是陕西省学位委员会可以合法享有的行政权限 因此 它在本案中拥有相应行政职权 可以作为行政主体 焦点一 陕西省学位委员会的主体资格 陕西省学位委员会能够以自己的名义合法地作出行政行为 陕西省学位委员会能够以自己的名义下发文件 宣布决定 批准硕士学位授予学科的设置等 这些行政活动一直得到现行体制的承认 它一直在以自己的名义 在自身的行政职权内独立地对外作出行为 能够合法地以自己的名义作出行政行为 是行政主体的重要本质特征 单从这一点看 就可以认为陕西省学位委员会拥有行政主体地位 焦点二 陕西省学位委员会的决定是否属于可复议的行政行为 行政复议法 及主流学理显示 可复议的行为应满足以下几个条件 首先 它是一种行政行为 其次 公民 法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益 再次 这种行为发展到足够成熟的阶段 以致可以提起行政复议 或行政诉讼 最后 它不属于国家行为 内部行为 行政调解行为等不进入复议范围的类型 对于本案而言 这几点都存在疑问 首先 陕西省学位委员会的决定是不是一种行政行为 其次 陕西省学位委员会的决定是否足够 成熟 最后 陕西省学位委员会的决定是内部行为还是外部行为 这些问题都影响本案能否获得有效的复议救济 焦点二 陕西省学位委员会的决定是否属于可复议的行政行为 陕西省学位委员会的决定是不是一种行政行为 行政行为是指行政主体行使行政职权 作出的能够产生行政法律效果的行为 首先 这一行为带有高权性质 并且明显是行使公权力的行为 所行使的是自身根据 试行办法 合法享有的职权 这使得这一决定已经拥有了成为行政行为的主要条件 同时 这一行为产生了一定的法律后果 至少对各方当事人的权利义务产生了实质性的影响 因此这个决定属于行政行为 并且 可以进一步肯定的是 这一决定构成了可诉的具体行政行为 其次 陕西省学位委员会的决定构成一种许可行为 这一根据一定条件对申请者决定准入资格的行为 明显具有许可性质 按照 行政许可法 的对 行政许可 的定义 行政许可的概念是具有相当包容性的 只要是行政机关依申请而决定相对人准予从事特定活动都属于行政许可 l 其针对的是特定对象 并且在时间上也指向当前 无论从对象要件还是时间要件看都是具体行为 2 最高人民法院关于教育行政主管部门出具介绍信的行为是否属于可诉具体行政行为请示的答复 中认为 教育行政主管部门出具介绍信的行为对行政相对人的权利义务产生实际影响的 属于可诉的具体行政行为 这里是以 对行政相对人的权利义务产生实际影响 为标准 如此 由于行政行为已对相对人的权利义务产生了实质影响 应属可诉的具体行政行为 而行政诉讼与行政复议对这种 具体行政行为 的界定应当是一致的 因此这种具体行政行为也可寻求复议救济 焦点二 陕西省学位委员会的决定是否属于可复议的行政行为 陕西省学位委员会的决定是否足够 成熟 行政行为的成熟并非意味着一个行政行为发展到最终阶段而完成一种行政行为型式 而是意味着要综合考虑以下两个要点 1 问题是否适宜于司法裁判 2 推迟审查对当事人造成的影响 王名扬 2005 第一个问题仅包括 法律问题 和 最后决定 两个要点 法律问题 即引起争议的问题必须是法律问题而非行政的专业判断问题 在本案中 由于复议申请人所质疑的主要是决定过程的合法性 因此是一个法律争议 构成法律问题 更何况在行政复议程序中 行政合理性问题也属于待解决的法律问题 对于 最后决定 鉴于前述这种拒绝授予许可的行为已经构成了最后决定 甚至不需要待国务院学位委员会的确认 应当认为陕西省学位委员会的决定已经是最后决定 因为国务院学位委员会只会在完成立项建设的单位中授予许可 这意味着该复合决定中拒绝授予许可的部分已经单独地形成了没有下一阶段的最终效果 再考虑到推迟审查对当事人造成影响的要素 我们更应该认为 这一问题已经成熟并且迫切需要获得救济 因为若等走完整个博士学位授予单位批准程序 另两所高校进行了多年立项建设 大有木已成舟之感 即便重新审查能够逆转判断结果 对各所高校都会造成非常大的伤害 西北政法大学错过了数年的良好建设时机 而原先获得拟立项建设资格的高校则有大量的投人无法产生效果 造成资源闲置和虚耗成本 因此 既然问题适宜于复议救济 推迟审查又将对各方当事人造成重大损失 我们没有理由认为这一行政行为尚不成熟 焦点二 陕西省学位委员会的决定是否属于可复议的行政行为 陕西省学位委员会的决定是内部行为还是外部行为 陕西省学位委员会的这一决定 无疑应当属于外部行为 在这种行为所处于的法律关系中 学位行政部门属于行政主体 高等学校属于行政相对人地位 从我国相关法制来看 行政复议机关受理本案的复议申请 即为对 内部行为 或 特别权力关系 的否认 因为我国 行政诉讼法 明确排除的内部行为仅为第十二条第 三 款的 行政机关对行政机关工作人员的奖惩 任免等决定 而 行政复议法 也有类似的条文 其第八条规定 不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的 依照有关法律 行政法规的规定提出申诉 换言之 这里的内部行为限于人事处理的范围 不能及于本案的争议 因此 不能基于 内部行为 的视角来剥夺本案中复议申请人获得行政复议救济的权利 外部行政行为 是与行政机关内部行为相对应的一个行政法学概念 首先 行政行为的意思是说是一种法律行为即引起权利义务变更的行为 其次要能够发生行政法效果的行为 具有外部性 单方性和强制性的特点 外部行政行为是指行政主体具有管理关系 而不是隶属关系 内部行政行为是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为 因而内部行政行为对公务员的权利和义务有重大的影响 我国行政诉讼法将其列为不可诉行为之一 即被处分或被处理的人不服 不能申请复议 但可依照有关法律和行政法规的规定提出申诉 焦点三 西北政法大学是否具备复议申请人资格 行政复议法实施条例 2007 第二十八条第 二 项将申请人与具体行政行为有利害关系作为行政复议受理的条件 但从 行政。