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1、全球森林治理再平衡2015年是联合国大年。在联合国成立70周年之际，千年发展目标将被2015后发展议程和可持续发展目标替代。21世纪以来，可持续发展理念已逐渐成为国际社会的共识，这为今年联合国就一系列关乎人类未来发展的问题做出顶层设计安排奠定了基础。对于全球务林人来说，今年也是决定2015年后国际森林安排的关键年。站在历史机遇的窗口，5月上旬召开的联合国森林论坛第十一届会议寄托着人类的希望。 艰苦谈判12天5月18日18点半，肖文发迈出机舱，望着北京湛蓝的天空，他长长地舒了一口气。过去的两周，这位林业科学院森林生态环境与保护研究所所长一直在联合国总部的大楼里，穿梭于会议室、休息厅、廊道和用餐区
2、谈判，谈到深夜是常有的事。刚到林科院的时候，由于工作原因，肖文发开始关注国际森林政府间谈判。一转眼，二十三年，韶华已去，如今，他是中国代表团里的资深森林问题专家。刚结束的联合国森林论坛会议，决定了未来15年的国际森林安排，5月15日晚7点23分，决议草案通过的那一刻，肖文发成了历史的见证人之一。5月4至15日，联合国森林论坛第十一届会议在联合国总部召开，主题是“国际森林安排的进步、挑战以及未来之路”。联合国的197个会员国、相关国际组织、森林合作伙伴关系以及主要利益攸关方齐聚纽约。会议通过了具有里程碑意义的部长宣言我们憧憬的2015后国际森林安排和2015后国际森林安排决议，强调了森林可持续管
3、理和森林多重功能的重要作用和面临的挑战，要求通过构建更有效的全球森林治理体系，提高森林在全球可持续发展议程中的地位，并鼓励各国将森林纳入国家经济社会发展目标。宣言和决议对20162030年的国际森林安排做出了顶层设计，为构建未来的全球森林治理体系指明了方向。会议成果将融入今年9月即将敲定的联合国2015后发展议程当中。无疑，这是联合国森林论坛自2000年成立以来最重要、最关键、最具历史意义的会议。森林问题是全球环境治理、世界可持续发展大背景下的一个问题。它不仅是生态问题，也是经济问题，更是发展问题；不仅是国家和区域性问题，也是事关人类社会文明进程的全球性问题。1992年、2000年和2015年
4、，国际森林进程的三大历史节点，也是全人类文明发展进程的三个历史节点。1992年，为纪念斯德哥尔摩第一次人类环境会议召开20周年，联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开，会议提出了人类“可持续发展”的新战略和新观念，通过了地球宪章、21世纪议程和关于森林问题的原则声明，并签署了联合国气候变化框架公约和生物多样化公约两个公约。2000年9月，在联合国千年首脑会议上，联合国全体191个成员国和世界主要发展机构一致通过联合国千年发展目标，就消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环境恶化和对妇女的歧视，商定了一套有时限的目标和指标，所有目标完成时间是2015年。同年，联合国经济和社会理事会设立联合国森林论坛作为
5、全球唯一政府间森林问题政策磋商平台。2013年4月5日，实现千年发展目标最后期限进入倒计时1000天，联合国启动了制定全球可持续发展目标和2015后发展议程两个政府间进程，以替代千年发展目标，为人类社会长远发展开展顶层设计，绘制蓝图。在历史洪流的浪尖，联合国森林论坛第十一届会议的意义在于承前启后总结、回顾过去二十多年的谈判进程，决定未来15年的全球森林治理的战略框架。关于会议的结果，国际可持续发展研究所（IISD）的总体评价是“富有建设性”和“令人欢欣鼓舞”，是联合国森林论坛和国际森林安排的“重大进展”，为2015后发展议程的进程“注入了动力”，“强化了”森林在全球可持续发展框架中的地位。中国
6、代表团成员、国家林业局对外合作项目中心联合国森林文书履约处处长郑重介绍说，“相比2000的千年发展目标，森林问题在2015后全球发展议程中的地位得到了大幅提升。”在2000年确立的联合国千年发展目标中，森林只位于“目标7：确保环境的可持续能力”中“减少生物多样性的丧失”子目标中的“减少毁林和森林退化”这一表述中。而即将在2015年底通过的全球可持续发展目标中，森林与生物多样性、荒漠化等问题共同成为了陆地生态系统保护目标。另外，在其它目标中，比如水资源可持续利用、气候变化、减贫、可持续能源等均与林业息息相关。“相比于2000年，国际社会对森林的影响和作用的认识有了质的跨越，森林问题已经融入全球可
7、持续发展的各大议题中。”郑重告诉绿色中国记者。未来15年是全球森林发展的重大历史机遇期。随着在全球可持续发展目标中对森林及森林可持续管理地位的确立，森林在经济、社会和环境方面对实现2015年后发展议程的贡献将会越来越突出。今年也是联合国大年，全球务林人急需抓住历史机遇，积极行动，把森林议题广泛纳入今年的一些具有特殊重要意义的国际会议的成果之中，尤其是2015亚的斯亚贝巴发展援助会议、2015联合国峰会和2015巴黎气候变化大会等，促进全社会对于森林的地位和作用认识的升华，致力于推动森林可持续管理。5月13日凌晨两点，关于部长宣言的各集团交锋白热化，此时距离部长级会议的时间不到15个小时，77国
8、集团+中国、欧盟、美国、伞形国家集团在最后几个问题上均坚持各自立场，拒绝让步，谈判陷入僵局，会议室里的空气在僵持中凝固。主席台上，身心疲惫的克罗地亚籍副主席转请吴志民支持。吴志民是国家林业局对外合作项目中心常务副主任，他担任本届会议的主席团副主席一职，这是中国人第一次进入联合国森林论坛主席团。吴志民首先宣布休会10分钟，接下来的时间紧张而关键，只见他穿梭于各代表团之间，不断地沟通斡旋。然后，他回到主席台上，提出联合主席一揽子解决方案，经各方快速审议，得到一致通过，部长宣言由此诞生。 “小步走、不停步、不走回头路”是中国参与联合国森林问题谈判的指导思想，吴志民坚信，这对推动谈判具有重要指导意义。
9、谈及参会感受，吴志民对记者说，“联合国森林论坛的谈判原则是协商一致，近200个国家做出的妥协，我们不可能对它有过高的奢望。谈判本来就是妥协共赢的艺术，虽然这次会议没有最终缔结联合国森林公约，但有所进展，基本上符合各方预期。”国家林业局国际合作司副司长金普春全程参与大会，在两周的谈判中，中国代表团夜以继日、艰苦协调、跟各方面做工作，时常谈到凌晨三四点钟。他表示，对中国外交来说，会议的结果，可以用四个字概括：“大获全胜”中国的既定目标基本上都达到了，且扮演了推动谈判进程的关键角色。“我个人的感受是，中国的国际影响力在会议上得到了充分体现。中国代表发言的时候，全场都非常安静，足见中方表态的份量之重。
10、中国代表头一天的发言要点，都会出现在第二天简报上的醒目位置，中方的核心关切都被报道出来了，这说明，中国的关切也是大会的关切。”金普春说。过去20年，中国在联合国森林论坛这一平台上实现了由作为旁观者“跟着走”，到作为当事者“参与谈”，再到作为引领者“主动推”的角色转变。如今，中国是谈判中不可或缺的重要推动力量。吴志民认为，在中国林业对外开放、林业地位在国内国际的提高、林业经验的积累加上综合国力的提升及发展阶段的变化等一系列因素综合作用下，中国积极参与制定国际林业游戏规则的条件已经成熟。去年年底，中国国家林业局联合美国、德国等6个国家的政府部门在北京主办召开了名为“2015后国际森林安排研讨会”的
11、联合国森林论坛国家倡议会议，目的在于加强有关各方关于2015后国际森林安排重大事宜的沟通，凝聚更多共识，推动未来联合国森林论坛政府间磋商进程。中国活跃的态度、积极的行动，获得了国际社会的赞赏和支持，中国由此成为了国际森林谈判历史站点。改革开放30年，我国对林业地位和作用的认识不断升华，林业在提供公共生态服务、木材、就业、地方经济发展和食物供给保障等方面发挥了越来越重要的作用，开创了许多最佳实践模式。同时，林业国际关系不断调整变化，全球森林资源、市场竞争日益加剧，国际林产品贸易格局发生深刻变化，林业及其国际合作日益成为国际政治和外交的环境领域的重要角色。这些变化提升了中国林业的国际影响力和参与国
12、际规则磋商的感召力。举步维艰的国际森林问题谈判2000年10月，联合国经济及社会理事会成立联合国森林论坛（UNFF，以下简称“UNFF”）。2000年以前，在联合国框架内已有一些涉林进程、机制和机构，但都局限于各自的技术范围内，侧重于林业的自然属性。UNFF更多的是综合考虑林业的政治性、经济性和社会性，是迄今唯一的政府间关于全球森林政策的对话平台。UNFF秘书处设在联合国总部，是联合国最高林业机构，它包含了联合国的197个成员国、重要国际组织和有关利益群体代表，具有广泛的代表性，因此，UNFF通过的决议可直接提交联合国大会通过，成为联合国的决议。作为本届UNFF部长级宣言的谈判代表之一，肖文发
13、深知政治承诺对于全球森林可持续发展的重要性。“林业作为一个从社会实践中走出来的产业，不是一个很直接能快速带来经济收益的产业。要推动必须要靠政策，要有政策必须要有高层的政治承诺，没有政治承诺就不可能有政策的制定。”肖文发说。“另外，许多森林问题并非林业部门能够控制和解决，需要在国家乃至国际层面做出通盘布局，这也需要高层政治家的意志和行动。”2007年是国际森林问题谈判进程的里程碑。UNFF第七届会议通过了关于所有类型森林的不具法律约束力文书（简称国际森林文书），确立了四项全球森林目标（见第15页图表），凝聚了世界各国关于森林可持续管理的共识，为全球森林治理搭建了原则性框架。从内容上看，它已包含了
14、法律文件的主体要素，很可能是未来“联合国森林公约”的雏形，被认为是未来全球森林公约的基础。2008年以来各国提交的国家报告表明，许多国家在制定其森林政策和立法时都考虑到了国际森林文书，各国趋向于将可持续森林管理列为一项基本的国家战略目标，提高利益相关者的参与度，以及对以市场为基础的自愿方法持更开明的态度。总之，国家和国际两个层面实施森林可持续管理的行动都在增加。联合国粮食及农业组织的最新调查报告指出，在人类历史上，从未有今天如此高比例的受法律保护的森林，有12.5%的森林位于保护区。然而，全球森林形势仍然十分严峻。上世纪90年代以来，全球森林面积、森林覆盖率一直在持续减少，非法、过度采伐的情况
15、仍未得到有效改善。更为严重的是，全球森林质量也在下降，森林退化的趋势没有改变。19902010年间，世界森林总面积累计缩小了13500万公顷，森林覆盖率从32%下降到31%，平均每年净减少675万公顷，其中撒哈拉以南非洲、拉丁美洲、加勒比海地区、东南亚和大洋洲的毁林率显著增加。最近的模型研究表明，19812003年，全球陆地的24%（有15亿人口生活）被划分为退化土地。在这些退化土地上，农田和森林分布严重失衡。谷歌和马里兰大学发布的2013年卫星地图显示，20002013年，全球毁林面积平均每年约为128.6万公顷。世界自然基金会最近发布的森林生命力报告预测，2010至2030年间，全球范围内
16、80%的毁林将可能集中在南美、非洲、东南亚、澳洲的11个“毁林热点地区”。如果毁林状况照当前趋势持续下去，到2030年在这些地区将会有1.7亿公顷（相当于德、法、西、葡四国面积总和）的森林不复存在，其中80%集中在热带地区。森林是大气中二氧化碳的存储库，森林砍伐造成的森林退化释放了大量的温室气体，为全球带来了20%的人为二氧化碳排放量，直接推动了全球气候变化。反过来，气候变化也加剧了北方森林大火的频率和强度，长久且干热的天气会引起更多火灾，烧毁树木和泥炭土，从而排放更多的温室气体。20112013年，俄罗斯和加拿大的毁林（主要由于森林大火）面积占全球毁林面积的1/3。 另外，未来趋势决定了全球木材需求量将继续增长，到2050年，世界人口将达到90100亿，人类对木材的需求对森林造成的压力将越来越大，导致对森林资源的持续侵占、过度放牧和过度开发。并
