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1、政府制度演变理论：引入性思考(1)摘 要：政府制度的起源、变迁和创新，是一个既古老又常新的问题，目前仍然有许多新课题值得进一步探讨。本文将在六个方面提出自己的见解：（1）任何政府制度的创新都存在传统与现代的张力，处理张力的方式不同将导致不同的创新效果。（2）由于不同国家决定制度变迁的关键性变量不同，即使相同的制度起源也会导致不同的政府制度演变路向。（3）任何人为的制度设计都脱离不了制度的自然演化规律，制度设计的成效取决对这种规律的把握。（4）社会制度的变迁有其共同的特点和规律，但经济、政治等不同领域的制度一定还有自己的特点和规律。（5）那种把个人、团体和政府作为制度创新主体的观点，仍然摆脱不了
2、人民群众和个人历史作用的相互关系问题，我们有必要就此加深研究。（6）政府制度创新的成效问题，不能停留在西方新制度经济学关于衡量经济制度效率的观点上，必须引入唯物史观和结合实践效果来深入思考。 关 键 词：制度创新；制度设计；创新主体；创新成效 Abstract: The government institutional origin, change and innovation is an old and new big question。The article will put out six opinions as following. (1) There is a tensile for
3、ce between the tradition and modernization under any innovation of government institution, and the innovational effect is different for different way of dealing with the tension. (2) Even though the institutional origin is same, the path of government institutional change is also different, because
4、of the distinction of key variable that controls the orientation of institutional change. (3) Any institution design depends on the law of institutional evolvement, and the effect of design lies on understanding the law. (4) The evolvement of social institution there is common law, but the change of
5、 economic institution, political institution and so on there are their especial laws. (5) The opinion that regards the innovation actors including the individual, group and government doesnt break away from the theory of relationship between the citizens and the individuals. It needs further studyin
6、g by combining to the both. (6) Thinking the question of the effect of government institutional innovation cant stop the vision of new institutionalism of economics; it needs to further study by the perceptions of Marxism. Key words: institutional innovation; design of government institution; actors
7、 of institutional innovation; efficiency of institutional innovation 经济学界有关制度变迁与创新的研究正方兴未艾，并呈现出纵深和拓宽研究的趋势。相比之下，政治学界有关制度变迁与创新的研究则刚刚起步，其状况与我国加快政治文明建设的要求存在一定距离。所以，深入研究政府制度的演变理论，显得十分迫切。为了抛砖引玉，这里先就政府制度变迁与创新的若干问题提出引入性思考。 一、政府改革和制度创新中现代与传统的张力 20世纪80年代以来，世界性的行政改革和政府创新浪潮一浪高于一浪。在这场世界性的行政改革浪潮中，使用频率较高的词汇也许是“重塑政
8、府”（Reinventing Government）、“重建政府”（Rebuilding Government）、“制度变迁”（Institutional Change）、“制度转型”（Institutional Transformation）、“制度的重新安排”（Rearranging Institutions）、“重新发现制度”（Rediscovering Institutions）、“制度创新”（Institutional Innovation）、“再造制度”（Remaking Institutions）等。从这些词汇的高频率使用，可以想象改革家、政治家和学者们的强烈愿望，即希冀通过改革
9、寻找符合现代社会要求的新的制度安排，以取代背负着过多传统包袱的旧制度安排。 但是，综观古今中外各国政府改革和制度创新的过程与结果，其新的政府制度安排能够彻底摆脱传统的约束的，几乎没有先例，即使是被认为是崭新的政府制度，如美国建国初期的政府制度，同样保留了来自欧洲的传统。“尽管美国历史上存在着某些分歧和冲突，美国存在着一个共同的政治传统，即虔信财产权、经济个人主义理论、竞争价值、把资本主义文化的经济特征视为人的必要的素质”1（第134页）。20世纪80年代被称为当代行政制度改革的尝试的“里根改革”，靠的是守旧的美国传统思想，即“美国传统上的自由资本主义的思潮，也就是崇尚自由资本主义市场经济，反对
10、政府干预，提倡缩减官僚机构”2（第90页）。研究美国政治传统的著名学者霍夫施塔特在他成名著作美国政治传统及其缔造者（1948）中得出结论：美国历届总统都或多或少地进行改革，但摆脱不了美国传统中对平均主义民主的偏见，他们宁可要贪婪的民主，也不要友爱的民主。3（Introduction xxxvii） 至于古代中国，自从秦代统一的政府制度正式形成以来，历代的改革也不少，但是，任何一次改革，不仅在观念层面上摆脱不了国家形成初期产生的“受命之君，天意之所予也”（春秋繁露深察名号）的君权观，而且在制度层面上总是跳不出君主专制制度的大框架。近代以来，随着西学东渐，西方的政府制度对一些学者和改革者产生了很大
11、的吸引力，他们试图通过改革引进西方的政府制度。但也始终无法摆脱现代与传统之间的复杂的矛盾心理，理性上主张选择来自西方模式的现代政府制度，感情上却害怕人心不古。“一方面以传统主义卫道，另一方面又以自由主义论政”；“既担心传统的失落和人心的失根，同时又怕因对传统的高扬而有碍现代民主政治的建设”4（第95页）。无论是从传统士阶层分化派生出来的主张“维新”、“新政”的权力集团，还是新兴的民族资产阶级和从新式学堂出来的新型知识分子，虽然都力主制度变革，但“也多停留于皇帝立宪或民主共和这些制度形式上”5（第67页），而思想意识上仍然是十分传统的。新中国的建立，从根本上否定了中国传统的君主专制制度，取而代之
12、的是新型的人民民主专政的政府制度。但无庸忌讳的是，新型制度的安排也无法彻底割断传统制度长期运行所产生的影响力，传统政治思维和统治意识的“幽灵”至今还缠绕在新制度的屋檐下。 为“殖民主义”唱赞歌的人把，归结为由于中国没有经历过完全的“殖民地”，“半封建半殖民地”的时间也不长，因而殖民文化无法战胜传统文化及其落后势力。我们姑且不从道理上讨论“殖民文化”的优劣，只从世界发展史的事实看，这种观点就已经站不住脚。撒哈拉以南非洲的各族黑人，从16世纪到20世纪一直因西方殖民扩张而受到西方文化的强烈冲击，但自身创造的丰富的博奥文化仍然以顽强的生命力在大部分地区留存下来。“本（20）世纪60年代以来，新生的非
13、洲国家着手对传统文化遗产进行改造，然而，这些文化传统仍以这样或那样的方式显示自身的存在。”6（第60页） 人类文明发展史证明，任何一个社会，无论采取什么改革方式或革命方式，都无法从自身起源和发展的传统中彻底剥离出来，实现完完全全的“脱胎换骨”。正如汤因比所说的：“虽然战争和阶级对社会的破坏是够大的，但却不能把任何都毁灭。但它们炸毁一个社会的上层结构时，却常常无法阻止残留下来的多少未受损害的下层社会继续存在下去，并能不受遮掩地沐浴在阳光和空气下，盛开出春天的鲜花”7（第22页）。 那么，在无法挣脱传统约束的前提下，新的制度安排如何体现其现代性和创新性呢？应该如何理解制度创新中传统与现代的张力呢？
14、传统与现代的张力在什么情况下使新的制度安排发挥最大效益？其中有什么规律可循吗？ 二、相同的制度起源与不同的政府制度演变路向 既然任何新的政府制度创新和安排都无法挣脱传统的约束，那么，相同的政府制度起源和传统就必然发展为相同的政府制度吗？历史已经给予了否定性的回答。古代中国与古希腊大体上处于同一年代的文明古国，具有相同的政府制度起源氏族制度，但政府制度形成后，古希腊沿着贵族民主共和政体的方向发展，而中国则长期停留在君主专制政体的制度框架中。顾准在他的读书笔记希腊城邦制度提出了这个问题。他认为，古希腊“城邦制度是从原始的氏族民主制度直接演变过来的。一切民族都经历过原始公社阶段，氏族民主是原始公社的
15、共同特征，我国当然也不例外，那么为什么我国古代史中找不到一点城邦制度的影子呢？”8（第22页） 亚里士多德对这种矛盾的历史现象做出解释。他说：“因为野蛮民族比希腊民族为富于奴性；亚洲蛮族又比欧洲蛮族为富于奴性，所以他们常常忍受专制统治而不起来叛乱。这样，蛮族王制便成为僭政性质的王制；但那里既然遵循成法而世代嗣续，这种君主政体是稳定的。”“亚细亚的人民多擅长机巧，深于理解，但精神卑弱，热忱不足；因此，他们常常屈从于人而为臣民，甚至沦为奴隶。惟独希腊各种姓，在地理位置上既处于两大陆之间，其秉性也兼有了两者的品质。他们既具热忱，也有理智；精神健旺，所以能永保自由，对于政治也得到高度的发展”9（第15
16、9, 361页）。 对亚里士多德的解释，顾准认为，虽然感情用事的中国人是无法接受的，但感情代替不了历史事实。8（第23页）我觉得亚氏的解释，只能说是符合历史的一部分事实，而不是历史的全部事实，因为他只是从历史的某个侧面即种族优越性来看问题。 黑格尔从历史哲学的角度表述了同样的观点。在黑格尔看来，世界历史就是“精神”外化的过程。“精神”的本质是“自由”。“东方从古到今知道只有一个是自由的；希腊和罗马世界知道一部分是自由的；日耳曼世界知道全体是自由的。所以我们从历史上看到的第一种形式是专制政体，第二种是民主政体和贵族政体，第三种是君主政体。”10（第149页）黑格尔的解释自有他的深刻之处，即强调政治理念、政治精神在政府制度形成和演变过程中的重要作用。但东西方文明之间为何会产生出不同的政治精神来呢？
