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1、我国政府采购立体作用难以发挥的原因分析及对策【摘 要】 本文认为，我国政府采购的作用不但在于节约财政资金，更在于维护公共利益，促进廉政建设，保护民族工业等方面。然而从近几年的实践看，政府采购的作用在节约资金一方面可圈可点，在其他方面则作为不多。因此建议，要加强政府采购的理论研究；扩大政府采购规模和范围；尽快出台政府采购法实施细则，推动政府采购发挥更大的作用。?【关键词】 政府采购；作用；原因；对策?一、政府采购的定义及其作用? 政府采购是指各级政府为了日常政务活动的开展或者为实现政府执政的政治作用（比如促进廉政建设）、经济作用（比如促进产业结构调整，保护民族工业）、民生作用（比如为公众提供公共
2、服务）、环境作用（比如淘汰“三高”落后产能，促进环境和谐）等等，按照法定的方式和程序，购买商品和服务的行为。?中华人民共和国政府采购法关于政府采购制度的价值作用表述为：第一，规范政府采购行为使之规范化、程序化、标准化和法制化；第二，提高政府财政资金使用效益，维护国家利益和社会公共利益；第三，保护政府采购各当事人合法权益，维护公开、公正、公平的价值作用；第四，增加透明度，促进廉政建设；第五，加强宏观经济调控；第六，保护环境，进行绿色采购；第七，扶持不发达地区和少数民族地区；第八，促进中小企业发展；第九，保护民族产业，促进自主创新等。?从政府采购的现实情况看，以上几大作用，只有第一、第二项作用得到
3、了最大程度的重视，并得到了部分实现，其他作用或者是不被重视，或者是在目前制度配置下难以实现。也就是说，政府采购的作用尚未得到最大程度和范围的发挥。?二、目前影响政府采购作用发挥的原因分析?1、政府采购的“财政目的”一股独大?（1）错误的理论指导。根据政府采购的作用不同，可以将政府采购分为一般性政府采购和政策性政府采购两大类：一般性政府采购指政府在采购过程中，不考虑其他政策功能，仅以成本效益作为决定商品和服务供应厂商的唯一原则，采购价格低于市场平均水平、效率更高、质量更好、服务更好的商品和服务。公共政策功能的政府采购。其主要目的是为了实现社会的需要，比如充分就业、环境保护、高技术产业发展等。?但
4、是国内不少学者都将政府采购的行为和制度作为一种约束和规范政府购买活动的财政支出管理制度，其目的是通过确立支出使用原则，约束政府部门的采购行为，实现财政资金使用的规范性、效率性和效益性。一方面使政府可以得到价廉质优的商品和服务，有效地节约财政资金；另一方面强化财政约束、调节政府经济运行、提高财政资源配置效率。这类观点将政府采购规范、效率和效益始终作为政府采购制度的核心问题。认为一方面使政府可以得到价廉质优的商品和服务，有效地节约财政资金；另一方面强化财政约束、调节政府经济运行、提高财政资源配置效率。?这种以偏概全的理论能大行其道在于其很大程度的表达出了中央政府和人民群众的基本诉求，但是对于政府采
5、购其他作用的只字不提，并且上升为基本指导思想的理论无疑是有害的。?（2）各级政府在采购实践上的偏差。从这几年政府采购的实践看，由于政府采购的规范化、程序化、标准化、法制化、政府财政资金的使用效率、效益，在当今社会最容易引起民众的广泛关注，甚至诱发大的社会问题。尤其对于地方政府而言，政府采购是最容易引发民众不满和上级政府直至中央政府的不满，加之其规范化、程序化、标准化、法制化、资金使用效率与其他作用相比极容易考核与衡量（财政资金节约率甚至成为唯一的考核指标），所以政府采购的目的在实践中变成了单一、纯粹的财政资金使用合规性与效率效益性目的。?（3）上述很好地解释了为什么提起政府采购，“规范化、程序
6、化、标准化和法制化”总是首当其冲的问题。殊不知，规范化、程序化、标准化和法制化就其本质而言只是手段，而财政资金支出的规范性、效率性和效益性只是政府采购诸多作用中的一种。所遵循的理论和实践层面上政府采购目的的单一化、弱化，排斥了政府采购其他功用的发挥和实现。?2、政府采购的规模不大，范围不广?（1）我国政府采购自1996年进行改革试点以来，经过不断探索，基本上建立了适合我国国情的政府采购制度并取得了明显的成效。我国2002年颁布了中华人民共和国采购法并于2003年1月1日实施，政府采购开始步入法制化轨道。政府采购规模由1998年的31亿元，发展到2008年的5990.9亿元，2009年则突破70
7、00亿元，每年财政资金节约率为10左右。?然而，一般来讲，政府采购规模应占年度GDP的10以上，或者占财政支出的30到40，我国政府采购支出占GDP或财政支出的比例较低，远未达到此规模。例如2008年全国政府采购规模达到5990.9亿元，仅占当年GDP的2，占当年财政支出的9.6。2009年虽突破7000亿元，占财政支出和GDP的比重仍有待提高。?（2）政府采购范围窄。一般来说，凡是属于政府事权范围内的采购事项，都应该纳入政府采购，包括纳入政府公共预算范围内的铁路、公路、码头等基础设施建设，还包括大型水库电站和涉及公共利益的房屋建筑、市政工程、保险等物品服务项目和国家管理的基础项目；目前，政府
8、采购范围局限于一些一般性货物和小型服务项目上，政府采购领域过于狭窄；比较敏感的军工工程、劳务类政府采购尚未完全展开。对于一些关系到大众切身利益的农、林、畜、牧、水及医药类等方面的专款、国债资金等项作用政府采购未完全推行。占政府采购规模比例较大的财政拨款基本建设和维修项目没有完全纳入政府采购范围。?另外，当前我国政府采购行为还存在重商品轻服务、重消费性商品轻生产、建设性商品的情况，轻服务则服务领域的采购减少甚至为空白，轻生产建设性商品则此领域内商品的采购难以扩大，这从客观上也影响到了政府采购的范围和规模。?（3）政府采购的范围不广、规模不大已经从根本上影响到了政府采购作用的实现。政府采购的范围不
9、广，比如采购资金巨大的工程采购尚未纳入政府采购法的适用范围，其如何能在宏观调控尤其是财政性调控过程中发挥作用？如何能对钢铁、有色、建材、机械等行业发挥调控作用？如果政府采购的规模不大，对整个国民经济的作用微乎其微，其在熨平经济周期，优化产业结构、推动经济增长方式转变上无论如何也难以有大的作为。?3、政府采购法的实施细则缺失，法规体系不健全?我国虽然颁布了政府采购法，但以政府采购法为基本法的完整的法律法规体系尚未建立，缺乏与之相配套的实施细则、具体操作办法和规定。有的规定只是框架和原则性的，在实际工作中有无所适从的感觉，我国政府采购法第九条明确指出，“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政
10、策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。”但是，这只是一个宏观的、方向性的要求，没有具体的实施细则加以配套。?没有具体的操作方法和规定，其实践也就大打折扣，政府采购的作用也就无从谈起。这对促进中小企业发展、保护民族工业等关系国计民生、宏观经济结构等方面影响尤为巨大，甚至可以说法律法规体系的不完善架空了政府采购的作用。随着中国参加GPA（WTO政府采购协议）谈判的结束，更多国外企业将参与到我国政府采购中来，如不采取相应立法手段，设置防火墙，届时，我国的中小企业、民族工业将受到极大冲击，扶持特定地区、特定行业的政府采购功能可能落空，产业和产品结构调整也将面临重重困难
11、。? 反观西方，为保证本国劳动力和原材料的出口，不少政府都立法规定具体细则，规定国际采购中本地产品和劳动的最低含量。如美国要求国际采购必须购买50%以上的国内原材料和产品；为方便本国企业、投标商享受政府采购的好处，欧盟规定在能源、运输及通讯、市政等公共事业部门的政府采购中，必须采购当地产品50%以上，且价格差异3%以内的欧盟商品；日本在承诺开放本国大米市场的同时，制定了苛刻的检验检疫标准，以将他国的大米拒之门外；澳大利亚政府规定联邦一级采购合同中的10%份额需留给本国中小企业。?三、对策及建议?1、加强政府采购的理论研究?政府采购理论界和政府采购的实践界应该坐到一起，进行一场大讨论，从真正意义
12、上搞清楚什么是政府采购，政府采购的作用有哪些，国内外有哪些经验和教训，如何在政府采购的实践中实现其应有多重目标。从理论的高度化解实践中的问题，转变长久以来政府采购在实践中含糊不清的概念，纠正这些概念影响下的一些不当做法，最后通过实践反过来促进我国政府采购理论的成熟。?2、扩大政府采购规模和范围?凡是目前存在于政府采购目录以内以及限额以上的项目，必须纳入政府采购。首先坚定执行政府采购中的货物采购。将政府管理权限内的行政机关、事业单位和各类社会团体组织的办公用品全部纳入政府采购范围，尤其是大型港口、公路、高铁安全监控系统和科教文卫领域的网络工程、医疗设备、科研设备等科学技术含量高、专业性强的重大项
13、目、大宗物品采购要纳入政府采购范围；其次扩大服务领域政府采购项目。推行公务用车、用船、用机的购买、租赁、保险、维护；推行大型会议，各种培训和印刷服务等的定点采购，扩大服务领域的政府采购规模，提高项目政府采购的效率与效益；最后是彻底、完全将政府工程纳入政府采购范围。重点要参与财政拨款的基本建设项目、维修项目，如办公楼建设、环保绿化、水利防洪、交通运输等领域的商品、服务采购，杜绝化整为零逃避集中采购的行为。以上所述政府采购项目金额比较大，是扩大政府采购规模的重要途径。?3、应尽快出台政府采购法实施细则?我国应尽快出台政府采购法实施细则，对采购行为切实起到有效的指导、引导、规范和监督作用；充分利用政
14、府采购协议及其他国际性政府采购制度对发展中国家的一切有利条款，实行渐进、可控的政府采购市场开放政策；根据GPA规则，对现行的政府采购法进行完善，对于明确与GPA规则相左的规定予以修正，对于GPA规则规定模糊不清的，可修改相关法律法规，建立利我的条款，尽快建成政府采购产业、地区保护措施。?【参考文献】?1 阮征,吴灿,许健,阮飞.政府采购宏观绩效的投入产出测度J.管理评论，2010(07).?2 李愿宏.政府采购工作规范、效率和效益分析J.中国财政，2010(13).?3 刘永鑫.政府采购制度执行中的问题、原因及对策J.财政监督，2010(11).?4 王治.我国地方政府采购绩效综合评价研究D.
15、华中科技大学,2006.?5 钟彩霞.浅论政府采购对公共财政的作用J.现代企业教育，2011(12).?6 崔毅.政府采购法实施中的问题及改进建议J.建筑经济，2011(09).?【】?马云飞(1985.5-)女，江苏连云港人，硕士研究生.?（上接第66页）? 4、严密招标文件，加强商务标评审，限制不平衡报价?招标文件要有针对性，定稿前应反复审核各项条款的含义和要求，确保全面反映建设项目的实际需求，对发包工程内容、施工条件等影响投标报价的要素进行详尽明了、准确地描述，明确技术指标、工艺方法、质量要求和验收标准，减少投标人在拟定投标方案时的误判，避免投标人将“错”就“错”，借此进行不平衡报价。?
16、制定明晰的评标方法，制约投标人进行不平衡报价。评标标准不仅要有满足合法性的评标原则，还必须紧扣招标文件的内容和要求，编制详尽的评审细则，切实做到内容、权重和分值的设置科学合理。同时，评审指标要量化，并借助电子招投标系统，设置合理的不平衡报价评判尺度，拒绝严重不平衡报价中标。?5、全面分析中标单位报价，完善合同条款，消灭不平衡报价发生要素?签订施工合同前，发包人应注重投标文件评审工作，找出隐藏在投标报价中的不平衡报价因素，在合同条款中加以针对性地限制，即消灭不平衡报价发生的要素；同时设置对工程造价控制有隐患，尚未发现的其他不平衡报价的约束和限制条款，公平划分发、承包人风险责任，合理规避风险。?6、利用施工合同加强施工管理，减少设计变更，防范新的不平衡报价?
