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1、一部令人耳目一新的公共管理制度分析力作欣然阅读完邓念国博士撰写的由知识产权出版社出版的西方国家社会保障的民营化：新制度主义视角一书，一股清新之气扑面而来，最深的印象是感觉该著具有选题新、视角新、分析框架新三大特点。 一部有价值的专著，首先就需要具有新的选题和好的分析视角。该著把握了全球范围内公共管理变革的历史脉搏，着眼于对西方国家社会保障民营化进行研究，引领我们追寻西方国家自新公共管理运动以来，社会保障领域变革的实践轨迹，特别是通过对西方国家社会保障民营化的方向、路径与措施的条分缕析，可使我们认清在社会保障这一特定领域里民营化变革的实际状况，使我们感受到社会保障领域民营化变革的清晰步伐与运行路
2、线；反观国内，我国也正在进行社会保障改革，对西方国家的经验教训的总结分析，可以引导我们探索本国的改革路径，为我们的改革提供一些借鉴参考，避免走弯路。从理论上讲其意义体现为三点：第一，研究论域新，对作为公共管理重要内容的社会保障的民营化进行相对深入的研究，开拓了公共管理研究新的论域，丰富了公共管理方面的研究成果；第二，研究方法新，该著主要运用新制度主义政治学研究方法，将新公共管理理论、治理理论、公民社会理论、福利多元主义理论等进行综合，吸收借鉴行为主义政治学、政治经济学、政治社会学、政策科学的最新研究成果，发展出针对这一专门领域研究新的方法论视角。第三，理论模型新，通过对以美国著名新制度主义政治
3、学者保罗?皮尔逊(Paul Pierson)为代表的“福利国家新政治学”理论进行适当的修正，建构了社会保障民营化的分析解释模型，开创了关于政策形成与变迁新的研究模型。20世纪70年代末开始，西方国家进入了一个普遍的变革时期，对于政府管理而言，新公共管理成为一股席卷整个西方世界并向全球蔓延的变革浪潮。对于公共服务中最具有制度刚性的社会保障方面的改革，因其关涉甚广，牵一发而动全身，成为各国改革最难啃的“硬骨头”。然而，西方各国在持续经济紧缩的压力之下，社会保障毕竟现实地发生了，而且不少国家采取了一系列的民营化举措。当然，由于各国政治体制、文化传统、社会结构的差别，在不同的国家，社会保障民营化产生的
4、时间先后、发生的保障领域、民营化的程度、具体途径、举措与方式、民营化的重点及应对措施，既有相似的一面，亦有许多不同之处。在借鉴前人研究成果的基础上，专门针对社会保障民营化这一论域，重点研究以下两个问题：(1)各国社会保障民营化产生、发展和演变路径怎样，在不同项目上的民营化具体方式、措施与进展如何；(2)影响社会保障民营化的内外因素有哪些。在回答第一个问题时，运用比较研究方法，通过国别的、项目的、方式的、手段的比较，展示出社会保障民营化相对清晰的图景。从起源上看，西方国家社会保障的民营化变革最初起源于英国撒切尔夫人的改革和美国里根总统的改革；从发展上看，社会保障的民营化经历了从英美到拉美的实验再
5、到世界各国变革尝试的发展轨迹；从国别和地区来看，民营化因素较多的主要在英国、美国、澳大利亚、新西兰等新公共管理运动发展比较充分的国家，而在欧洲，民营化因素则普遍较少；从民营化方式上看，总体上表现为以下方式：国家责任撤退、降低给付水平，增加企业或者家庭及个人的责任；将社会保障机构民营化、由国家经营管理转变为由非营利组织甚至私人组织经营管理；将社会保障管理民营化，更多运用市场管理手段，或者将管理外包给非国家机构。从社会保障各个项目的民营化上看，在养老保障方面，要么采取增加职业养老金的比例，要么采取个人储蓄(或投资)账户的方式改革养老金政策；在医疗保障方面，增加病人自己的责任是一种普遍的做法；在失业
6、保险方面，实行“工作福利”政策是一种大的趋势；在社会救助方面，严格给付条件、削减津贴标准成为首要选择。从民营化变革重点来看，英国是一种全面转轨，从普救式转到具有选择性，从各个方面都有一些民营化变革的举措；美国由于本身社会保障程度不高，其民营化的重点主要有三个方面，一是在社会救济方面严格给付条件，比如从AFDC到TANF的变革，二是加强非国家机构在社会保障提供中的作用，在社会保障服务外包方面做得比较突出，三是尝试进行国家养老基金系统的改革，试图引进个人账户；在北欧国家，主要是针对就业政策的调整，降低失业保险津贴标准，鼓励就业；在欧洲大陆，主要是针对养老金政策和就业政策的调整，一方面解决养老金短缺
7、的困境，另一方面增加经济竞争力，但其民营化措施往往很不得力，特别是法国，陷入了一种改革僵局；在日本则主要是养老照顾方面的民营化。在回答第二个问题时，运用新制度主义分析方法，在分析环境变量对民营化变革的影响和制约作用之后，重点研究制度变量与行为变量对社会保障民营化变革的影响。一方面，运用制度变迁的路径依赖理论，揭示制度作为一种内生变量，在社会保障民营化变革中，对决策参与者的行为如何产生决定与制约作用；另一方面，运用制度变迁的非均衡与学习理论，阐释行为对制度的变革及形塑作用，揭示行为变量对社会保障民营化变革的影响，分析社会保障民营化变革的过程、机制，即决策的各方参与者以及各种行为变量在民营化问题的
8、制度选择和变迁中发挥影响作用。我尤其感兴趣的是该著的理论模型，这也是该著最具创新性的地方。在借鉴新制度主义政治学的理论精髓的基础上，构建出自己独特的分析框架和解释模型。首先将影响各国社会保障变革NN4kN外生性变量和内生性变量两类。环境变量即是外生性变量，将一国国内的经济发展因素、人口统计因素、社会结构因素以及国际的全球化因素及欧洲化因素均作为外生性环境变量，重点分析国外环境和国内环境的影响作用，国外环境主要包括经济全球化和欧洲一体化，国内环境包括国内经济和社会因素，经济滞胀和财政压力成为社会保障改革的挑战和压力，人口老龄化加剧了这种压力；而经济全球化和欧洲一体化带来了经济竞争、贸易开放、失业
9、率控制等要求，对国内社会保障政策变革造成约束和控制。环境变量通过内生性变量起作用；而将制度变量与行为变量都当作内生变量，它们对变革直接起作用，决定变革的途径、方式、手段与过程，从而建构内生性双变量模型。在分析制度变量时，吸收社会学制度主义的成果，将文化传统与价值观念、意识形态等纳入制度变量，具体而言，制度变量包括：政治制度结构、政治参与者网络结构、国家一社会关系结构、现有福利制度安排模式，等等。重点分析它们在制度维持与变迁中的重要影响作用，特别是一些制度性结构形成强大的路径依赖性，对社会保障民营化变革形成抵制和制约。比如欧洲国家的养老金制度，由于建立时间较长，制度较完善，其投入的沉淀成本巨大，
10、在转向个人账户制下还会遇到高昂的转制成本问题，因此很难有所作为。在分析行为变量时，吸收行为主义政治学的成果，将政治行动者的偏好、行为与反应纳入行为变量。具体而言，行为变量包括：决策者的个人风格、当前流行的价值理念和意识形态、各方参与者的利益博弈、大众舆论、政治运动等。重点分析它们对民营化变革的途径、方式、手段和过程中的重要决定作用。在分析制度演化过程及其动力学时，将制度的演化过程总体上分成制度维持与制度变迁两大类。对制度维持中的路径依赖、自我强化与动态平衡、选民政策反馈与适应、否决点等进行分析；对制度变迁中制度平衡的打破和学习机制进行研究，揭示其演化的动态过程。该著是一部令人耳目一新的制度分析力作，是国内学界运用新制度主义政治学分析公共管理变革的一次成功尝试，无论理论分析还是实证研究都体现出制度分析的精妙之处，对于公共管理其他领域变革的理论研究，特别是对于我国公共管理改革的实践研究，均具有一定参考和借鉴价值。
