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1、陈舜谈证券稽查虽然已形成交易所、地方证监局、稽查系统“三位一体”的执法“流水线”，中国证监会稽查一局局长陈舜仍然认为，要填平证券欺诈的“洼地”，还应该建立保障调查权力、强化中介责任、代投资人追讨损失等基础制度对于外界而言，中国的证监系统仍是个带有神秘感、难以触及的机构。2001年，财经曾首度专访当时的证监会稽查局长肖远才。时隔六年，财经再度约访了现任证监会稽查一局局长陈舜，就现存机制以及如何完善监管体系等问题进行了深入的探讨。今年43岁的陈舜早在1996年便进入证监系统，2005年起担任稽查一局局长。此前，他曾担任中国证监会信息中心副主任、市场监管部副主任、稽查二局局长等职务，主持制定了多项案
2、件认定标准、案件调查规则，推动了证券执法方式的改进、执法体制的完善，并牵头查处了“德隆”“科龙”等大案要案。行事低调的陈舜掌管的稽查一局，实际上集中了整个证监会稽查系统90的人马，可谓证券监管的主要力量。与他丰富的稽查履历相对应，陈舜有着令人瞩目的专业背景。他先后获得南开大学国际投资专业博士、南京大学计算机软件专业博士和北京大学国际法专业博士学位。 “三位一体”监管体系财经：过去资本市场一直存在有关“发展”和“规范”之争。现在，减少“干预”、加强“监管”的呼声越来越高，如何看待这一变化？陈舜：一个实现有效监管的市场，才能长期健康发展，这应该是共识。中国的资本市场，是在条件并不完全成熟的情况下，
3、由行政力量推动建立的。在市场发展的初期，政府既要管理需求，又要制造供给，发展当然是头等大事。但从一开始，创立者们就清楚地知道，监管是基础和前提，行政力量的干预或扶持只能是阶段性的。因此，从始至今，强调监管一直都是主旋律。能不能减少行政力量的直接干预，既决定于行政放不放手，更决定于法治能不能接手。对于后者而言，不仅要有完整的法律框架或体系，更需要有效执法的机制和力量，能够发现不当，制止错误，矫正行为，化解风险，定纷止争，实现公正。行政直接干预的成分减少，法治的成分增多，这应是转轨的内容之一。我们也希望这是一个自然的过程。大家能够清楚地感觉到，我们在顺应这个过程，促进这个过程，希望有一双强有力的执
4、法之手，接过行政逐步放开的管理之手，托起一个精彩纷呈的资本市场。 财经：就你的观察看，在证券执法方面，中国证监会近年来有哪些改进？陈舜：我们的证券执法体制，既有引进吸收，又是立足现实，发展创新。例如，为了打击内幕交易和市场操纵，中国证监会成立了专门的调查部门，集合了业内最优秀的专业人员，不仅查办了大量案件，还经过几年的努力，研究和制定了内幕交易、市场操纵的认定标准。为了加强对证券犯罪行为的打击，专门成立了证券犯罪侦查局，行政调查和刑事调查紧密配合，大大提高了执法效率，查处了很多大要案，起到了十分重要的作用。为了提高行政处罚的效率和公正性，证监会成立了专门的行政处罚委员会，由具有较高理论水平和丰
5、富实践经验的资深人士担任“法官”，独立审理案件，实现查审分离，提高了审裁的专业性和权威性。为了应对证券期货案件往往波及全国的特性，稽查人员虽然分散在各地，但确立了稽查办案统一指挥的原则，可以集中布置，统一协调，统一标准，使全系统构成一条“生产线”，确保案件调查的质量和效率。为了加快反应速度，交易所、证监会、派出机构“三位一体”，自律监管与行政执法紧密结合，互相支援。所有这些，都是在不断探索，不断完善，努力建设具有中国特色的证券执法体制。财经：所谓“三位一体”的证监体系中，交易所、地方证监局、稽查系统这三者的职责和关系是什么？陈舜：交易所对证券交易进行实时监控，一旦发现异常现象，即启动核查程序，
6、并依照自律规则，采取处置措施。如要求当事人履行信息披露义务，对公司股票交易实施停牌，限制某些账户的证券买卖，依照法规对不当行为做出处理。地方证监局按照辖区监管责任制的原则，对本地区的证券活动进行监管，一旦发现异常事件，就会启动日常监管程序，进行现场核查或检查。交易所在自律监管中，地方局在辖区监管中，如果发现违法违规行为，即通报证监会相关业务部门；需要进行立案调查的，即按规定程序启动行政执法。根据证券法的授权，对任何违法违规行为或现象，稽查部门都可展开调查，有的属于正式立案调查，有的属于非正式调查或案前调查。在证监会，调查和审理分属不同部门，形成相互制约机制。调查结果移送行政处罚委员会，处罚委员
7、会进行审理、听证，独立提出处理意见，报证监会负责人审查、批准，形成处罚决定。大体说来，交易所是自律监察，证监局是现场监管，稽查系统是立案调查，处罚委提交审理、处理意见；分工上，职责有所不同，工作时互相配合，形成一条发现、调查、处理问题的“生产线”。财经：在最近公布的案件中，交易所和证监会的反应速度比以前要快了，这是不是近期的特殊处理措施带来的变化？陈舜：这几年来，及时性成为证券执法最重要的关键词之一。证监会负责人要求按照“及时发现、及时制止、及时查处”的方针，系统改进监控、核查、检查、调查、处罚工作，提高“生产线”的效率。为此，证券交易所建立了强大的监控系统，对每只证券的交易进行实时在线监控，
8、对出现的异常现象予以现场处理和深度分析；全系统稽查力量实行集中统一指挥，确保重大案件、系统性案件、敏感性案件得到及时调查；将审理任务从调查部门分离出去，成立高层次的行政处罚委员会，由具有丰富实践经验和相当理论素养的“行政法官”对案件进行审理，确保案件调查、审理的专业和效率。采取这些措施后，可以说，交易所的“及时发现”能力，是处于世界前沿水平的。我们的调查和审理工作，也在不断加强和完善之中。从目前的运转情况来看，案件查处效率确实提高了。“打老虎”还是“抓老鼠”？财经：证监会每年查处多少案件？与其他国家相比处于什么样的水平？为什么感觉只抓了些没有背景的“小老鼠”？为什么市场感到处理得还是不够快？陈
9、舜：近两年来，证监会每年正式立案接近200件，非正式调查的案件是这个数字的二至三倍。就我们所了解的情况而言，新立案件比美国证监会要少些，比其他市场多。过去这些年，证监会不仅查处了大量的一般性案件，也集中全系统的力量查处了“科龙”、“德隆”等一批大案要案。一旦案发，希望尽快有查处结果，希望非法行为受到惩罚，这不仅是投资人的期望，也是执法者的心愿。但这个心愿的达成，受制于很多因素。例如，执法者必须依照法定程序取证，在有充分证据和事实的基础上，依法做出审裁和处理，这必然需要时间。又如，一个案件发生的可能涉及多种违法犯罪行为，行政执法只是一个方面。对于那些影响大的案件，往往涉及刑事责任的追究，必须走完
10、公安侦查、检察起诉、法院审判的全程，才会有结果。证券违法行为是掩盖在正常的交易行为下的，违法者往往躲在层层防护网的后面，很难找到直接证据。这需要一个艰苦的调查过程。财经：证券案件发生后，总会引起市场猜测。如果把查处情况即时对外公布，是不是更符合公开性的要求？陈舜：这个要求是自然的。查处谁，查什么，查多久，谁在查，等等，都是重要信息，都会对股价或市场产生影响。一方面，应该让市场各方知道查处的情况；但另一方面，当事人的合法权益也要保护。披露什么、如何披露、何时披露，这些“选择题”并不好做，要在这两方面的约束条件下寻求公正的结果。正是基于这种考虑，美国证监会的调查可以秘密进行，也有权决定案件如何公开
11、、何时公开。 一般而言，可以公开的信息，无论是案件信息本身或是别的重大事项，应该是一个确定性信息。否则，公开本身就会造成新的不确定性。当事件还处于模糊阶段，公开的结果不一定符合投资者的利益，不一定符合当事人的利益，公开不一定是最好的选择。另外，证券类案件的调查，主要是收集各种信息及其载体，如果过早公开，有时不利于下一步的调查。如何改进和完善案件披露机制，证监会正在研究做出更为合理的安排。财经：今年5月1日，新闻集团向道琼斯集团发出收购要约，七天之后，5月8日，美国证监会就将其间涉嫌内幕交易的一对夫妇诉至法院。美国证监会的调查和处理效率，是不是比我们要高得多？陈舜：美国证监会的反应确实快。不过总
12、体而言，由于体制不同，不大好比较。美国证监会每年新立的案件，在数量上比我们多一些，但立案后所走的路径很不相同。他们约90%的案件在进入正式审裁前就和解了，剩下进入诉讼程序的，大部分也在审结前和解，走完全程的很少。在中国的法律环境下，行政查处的每一个案件，都必须走完立案、调查、处罚的所有环节。如果就走完全程的案件来比较，根据所了解的情况，我们可能比美国还要快一些。但由于美国的案件绝大多数和解了，整体一平均，他们所用时间就短得多。就你所提到的这个案件，美国证监会根据搜集到的证据，认为该夫妇交易“高度可疑”，就去地方法院起诉，要求他们交出非法所得，支付民事罚款。是否违法犯罪，是否受到处罚，要等法院的
13、判决。什么时候会有结果？决定于法院的诉讼进程，不决定于美国证监会。所以，美国证监会起诉当事人，更准确地说，是美国证监会启动了法律诉讼程序，但离结果还有相当的距离。当然在这个过程中，双方可能随时和解，只要当事人提出认罚不认错，美国证监会也很可能选择结案。在我们的法律体制下，中国证监会还不能去法院起诉当事人，不能仅仅依据间接证据就要求当事人交出所得，支付罚款。我们必须查清事实，依法处罚。一般来说，当中国证监会公开宣布之时，意味着案件的行政查处已近尾声，有了确定性的结果。财经：美国的违法者往往需要支付巨额罚款，而中国对“杭萧钢构事件”中的公司罚款只有40万元。为什么差别会这么大？陈舜：美国的罚款主要
14、有两种，一种是美国证监会去法院提起诉讼，要求当事人支付民事罚款，最高额不超过违法所得或避免损失的三倍。另一种罚款，是美国证监会对规管机构做出的行政罚款，共分为三级，最重的一级，对自然人的上限是10万美元，对法人的上限是50万美元。在美国的案例中，往往是当事人与美国证监会达成和解，支付相当数量的赔偿和罚款，以避免冗长的诉讼。对于有的机构来说，由于其不当行为涉及众多投资人，既要交出不当得利，又要支付民事罚款，两项加在一起，使得和解的金额很大。2002年，美国十家华尔街投资银行交出14亿美元，随后两年，又有八家共同基金交出27亿美元，是由多个和解协议构成的，其中有不当得利，也有民事罚款。中国证监会对
15、杭萧钢构的罚款，是依据证券法第193条做出的。该条规定：“发行人、上市公司或者其他信息披露义务人未按照规定披露信息，或者所披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，责令改正，给予警告，并处以三十万元以上六十万元以下的罚款。”证监会认定杭萧钢构未及时、准确、完整披露信息，属于“未按照规定披露信息”，处以40万元罚款应属适当。财经：在证监会通报的多起案件中，都有犯罪证据和线索已移送公安机关的表述。移送的标准和渠道是什么？陈舜：国家明确规定，行政执法机关在查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、情节、后果涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须立即按程序移交公安机关。刑法的多个条款，规定
16、了多项证券期货犯罪。我们在行政调查中，一旦发现涉嫌的违法犯罪行为达到追诉标准，如擅自发行证券50万元以上，操纵市场获利50万元以上，内幕交易金额20万元以上，就会移交公安机关。2002年，为了加大打击证券期货犯罪的力度，国家成立了专门的证券犯罪侦查局，行政执法和刑事机关的联系是十分通畅和紧密的。自2002年以来，我们移送公安机关的案件，约100件左右，对有效打击证券期货犯罪行为，起到了十分重要的威慑作用。财经：随着市场的活跃，投资者越来越多，市场上的违法违规行为有什么新的特点？陈舜：证券欺诈的样式或形态，具有广泛性和多样性，在不同的市场上，在不同的发展时期，特点有所不同。几年前， “庄股” 曾经盛行，甚至被称为一种盈利模式，积累了巨大的风险，毁灭了一批中介机构。目前传统的老庄股基本没有死灰复燃，但某些种类的
