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1、关于如何挺高制度执行力的调研报告 曾看过一幅漫画，题目叫做“硕鼠是如何溜出银行的？”。画中一边一位经理守着一大摞制度文件，大谈制度完善；另一边金库防盗门半开着，一只大老鼠正背着钱袋子向外溜。漫画反映了我们工作中一个很现实的问题：制度执行力的欠缺使得我们的工作出现了很多漏洞。一、制度执行力的含义研究制度执行力，首先要研究制度本身，因为制度与制度执行力是紧密相关但又不能完全等同的问题。什么是制度，道格拉斯诺斯认为，制度是一系列被制定出来的规则、服从程序和道德伦理规范，其目的是对追求个人利益最大化的行为进行约束。可见制度代表的是一定的公权力，追求的是公平正义。那么什么事制度的执行力呢？目前理论界并没
2、有一个公认的定义，笔者认为：制度执行力就是制度目标实现过程中制度的执行效力。二、制度为何缺乏执行力 (一)制度不完善、不科学。人是制度的生产者，但是人总要受社会的限制，人精力、思维的有限性和一定经历、资历、学历下形成的能力有限性，会使制度设立的完善性受到限制；另一方面，每个人对制度的考虑、看法、观点不同，由少数人制定出来的制度要约束更多的人时，不管制度执行者是否为“制度中人”还是“制度外人”，很可能出现一些漏洞和问题。由此可以说，只有相对完美的制度，没有最完美的制度。问题在于有些制度相对完善也谈不上，比如说不符合实际情况、形成时间滞后、存在较大“盲区”、约束不明确、与相应制度冲突甚至带有歧视性
3、等等。(二) 制度执行程序繁琐，缺乏可操作性。程序在制度执行中是必不可少的，适当的程序对制度执行的质量有保证作用。程序与程序之间形成执行的层次，与其相对的是执行的幅度。层次与幅度之间要求和谐。一项制度执行，其中的程序过多、制度执行的层次过多，要么使制度执行起来十分困难，要么使制度执行的成本非常大，对制度执行起负面作用。(三)制度变化连续性不够。制度变化一方面是指对制度中部分内容的修改调整，另一方面是指一种制度取代另一种制度。从实际情况看，如果一项制度还基本合理时，对制度的修改调整，就需要注意前后相对连续性，把制度变化的程度与人们可承受的程度相结合起来，一下子改变过大，会造成诸多不适应，甚至引起
4、公然反对，使制度执行起来困难很大。制度朝令夕改，没有经过深入调研和论证仓促出台，往往让执行者和遵守者均无所适从。 (四)缺乏对制度执行的监督考核机制。监督考核是制度执行中的一个重要环节，是实现制度目标的重要手段。目前，很多制度出台后，只是“走程序”，相应的监督考核没有或脆弱、方式方法不对、流于形式、缺乏经常性等，没有建立和完善制度执行工作责任制，不明确责任主体以及责任追究的具体内容，执行制度时紧时松、虎头蛇尾或“雷声大雨点小”、“执行做秀”等，使得制度执行的质量和成效得不到真正落实。要建立制度执行的受控机制和自控机制，使制度一方面由于受不同利益主体、社会公众和舆论的监督强化执行力，另一方面通过
5、完善内在执行机制，增强执行内在动力。 三、提高制度执行力的几点思考(一)构建科学合理的制度。邓小平同志曾说过：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”把制度制定好，是制度有执行力的重要前提。好的制度如何制定，笔者认为，关键是抓住制度的“五个维度”。一是理性维度，包括制度出台有没有现实性、有没有科学的依据、与相关的制度是否符合等。比如，从现实性的角度看，制度不是越多越好，而是要符合实际、满足需要、切实管用，能解决实际问题。否则制度多了反而就成了“制度阻塞”。比如说，立法多并不意味着是法治。事实证明，众多的限制经济人活动的，可能造成坏的市场经济。二是约束
6、维度。对制度的约束对象必需明确，即“制度内人”明确化。不同制度，“制度内人”的组成有不同的特点，比如说，一般的公共道德准则，“制度内人”是社会上所有人，而特殊的从业标准、行业规定，“制度内人”只是特定参与者。三是标准维度。标准要符合实际，能够量化的尽可能量化。四是时空维度。对制度的时间、地点、背景和环境进行明确。五是情感维度。制度建设要遵循“人本精神”，体现制度对人的情感、公平关怀。对一些特殊例外，要作出相应的规定。 (二)明确制度执行的责权利。责是从执行的心态来讲，权是从执行的动力来讲，利是从执行的效果来讲。责、权、利是否明晰对执行力的影响较大，当制度执行的责权利不明确时，往往出现执行结果与
7、执行人应该获得利益和应该付出的成本没有直接关联，好坏一个样，制度实际上没有执行力，三者均衡才会发挥出成效，推动制度的执行。不同层次的执行者所拥有的权力、利益，应与其相应承担的责任密切相关。 (三)处理好制度执行的原则性和灵活性。关于制度执行的原则性与灵活性，原则性是首要、主要的。制度执行的原则性即维护制度的权威性和强制性。对此，美国学者提出“破窗理论”。“破窗理论”揭示了一个朴素而重要的道理：必须及时修复“第一扇被打破的窗户玻璃”，否则会危及整个制度大厦。强化制度执行的原则性：一是要突出“违制无小事”的观念，增强“护窗”的自觉性，促进按制办事。二是要严惩“第一个破窗”者，维护制度的严肃性，对初
8、始违制者，调整现行的惩处惯例，不从轻，至少要从中等程度甚至从重惩处。三是要及时“补窗”。这包含两层含义：一是指加强监督检查，及时、善于发现“破窗”苗头，切不可使检查成为例行公事，敷衍塞责；二是指要“亡羊补牢”，举一反三，弥补原来规定之不足，进一步健全完善制度。而制度执行的灵活性是指在不违背制度基本原则的情况下，“变通”某些具体实施措施。受事物主观和客观条件的限制，制度必然有一个完善过程，执行过程中也需应对一些新情况、新问题，制度执行要有一定的灵活性。制度执行的灵活性与自主裁决权的增大并不存在必然关系，对此很多人存在一些错误认识。制度执行的灵活性表面上是对制度的不作为或弱作为，但实质上是动态地对
9、制度的维护，异曲同工，与原则性达成的目标是一致的。 (四)防止制度执行的干扰。谋求制度外的待遇和利益，必然导致对制度执行的干扰。从制度经济学的观点来看，制度决策者很可能在制度决策过程中追求个人利益的最大化；从信息经济学角度来看，制度执行者为获取制度信息优势方。因此，对制度执行干扰的高危人群常常是两种人：一种是位置比较高的干部，一种是制度执行者。以反腐败为例，各级党政机关都制定过一系列的规章制度，诸如领导干部配车制度、接待制度、配备通讯工具的规定、住房规定、参加公务活动制度，等等，但现实生活中这些制度执行得并不理想。防止制度执行的干扰：一是要领导带头执行制度。领导不能高居制度之上，对己自由主义，
10、对人马克思主义。领导带头执行，是最好的执行榜样。二是要提高执行者的素质。三是要尽可能减少制度执行过程中出现的负面效应。事物往往存在两面性，制度执行也是一样，制度执行对问题的解决可能有很好的正面效应，但也可能产生一些负面效应。要想制度较好地执行下去，就要把制度执行的负面效应尽可能降下来。 (五)树立与提高制度执行力相适应的理念 理念是行动的先导。提高制度执行力，就必须树立与之相适应的理念。首先，要有制度先行的理念。反腐倡廉建设更好地适应社会变革发展的需要，就要建立科学完善的制度，规范人们的思想行为和道德准则。廉政准则抓住了廉政建设亟待纠正、人民群众重点关注、党员领导干部现实生活经常遇到的薄弱环节
11、和突出问题，是顺应时代发展需要、顺应人民群众意愿、顺应形势任务要求的科学制度，必将有效地教育和指导党员领导干部依法从政、廉洁从政、科学从政。其次，要有按制度用权的理念。公正用权，是对党员领导干部的起码要求，领导干部最容易树立权威的是秉公用权，最容易失去威信的是用权不公。这些年，在利益均衡和分配差异的影响下，一些党员领导干部把经济效益运用到权力行使当中，群众反映多、社会影响大，对制度的执行力带来了直接的冲击。规矩立得再好，不按规矩行使，不仅影响制度的效能发挥，而且影响党员干部在群众中的声誉。只有建立起用制度管权、按制度办事、靠制度管人的有效机制，党员干部才能正确行使权力，忠实履行职责。第三，要有用制度预防的理念。制定制度的目的就是为了预防，抓预防必须有章可循，依法惩戒，才能彰显制度的“刚性”。“凡百事之成也必在敬之，其败也必在慢之，故敬胜怠则吉，怠胜敬则灭。”对党的法规制度，只有心存敬畏，才能模范地遵规守纪，少犯或不犯错误；只有潜心钻研，才能明辨是非，达到早知早防，未雨绸缪；只有坚持惩防并举，才能教育和引导党员干部严守规矩，坚守底线。
