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1、土地制度改革关键一步中共十七届三中全会的决定，打破了现有“非农建设用地必须征为国有”的格局，赋予农村集体土地与国有土地同等的地位根据现行土地管理法，农民对其承包地只有耕种的权利，不能抵押，也不能转入非农建设；一旦农用地转为非农建设，必须征为国有。中国土地制度将向何处去？随着10月19日中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定（下称决定）全文公布，诸多猜测和讨论终于有了答案。根据中共十七届三中全会通过的决定，中国将保留土地分别由国家和农民集体所有的制度框架，土地不会“私有化”；与此同时，改革现有征地制度，“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，让农村集体建设用地与国有土地“同权同价”，保障农民
2、以土地参与工业化和城市化的权利。土地问题专家指出，决定打破了现有“非农建设用地必须征为国有”的格局，赋予农村集体土地与国有土地同等的地位。这是对现存土地管理制度的重大改革，也标志着中国在破除城乡二元体制上迈出关键一步。淡化土地“所有制管理”目前，中国土地按所有制可分为两类：一是城市土地，归国家所有；一是农村土地，归农民集体所有。国有土地使用权可自由公开交易，但集体土地却只限于耕种或在村庄内用于公共设施建设或兴办乡镇企业，不能抵押和买卖。根据现行土地管理法，农民对其承包地只有耕种的权利，不能抵押，也不能转入非农建设；一旦农用地转为非农建设，必须征为国有。而农村宅基地、公共设施和公益事业用地等集体
3、建设用地，也“不得出让、转让或者出租”。这意味着，国有土地使用权可自由买卖，但集体土地的使用权（包括承包地和宅基地等），农民却没有出让、转让、出租等处分权，只是一种“残缺的产权”。而这种土地管理，被称为土地问题的“所有制管理”。按照决定，中国的土地管理将逐渐淡化“按所有制分类管理”，强化 “用途管制”和“规划管理”。所谓“用途管制”，是指各级代议机关通过制定土地利用规划，把一定区域内的所有土地分为农业用地、建设用地、未利用地等类别，然后按照规划的用途实施管理。按照“用途管制”的思路，政府只是土地规划的执行者，负责执行代议机构通过的土地利用规划。一块土地如果规划为耕地，就不能随意转为建设用地；一
4、块土地如规划为建设用地，就不能擅自改为他用。至于该土地所有权谁属，到底是国有土地还是集体土地，并不重要，也无需区别对待。在“用途管制”的框架下，政府只是负责按照规划的土地用途进行管理，不再享有超越规划的权力，也不能擅自修改规划。而农民集体所有的土地，如果规划为耕地，就不能随意变为建设用地；如果规划为建设用地，则可用于非农建设，享有与国有土地同样的权利。如果实行“用途管制”，政府便不再按照土地的所有制性质去管土地，而是按照土地的规划用途去管理。这可以限制对耕地的占用和滥用，有利于从严控制城市建设用地规模，同时有利于农民分享农地转用的增值收益，保护农民土地权益。“用途管制”的前提是科学规划。而规划
5、的前提是土地“产权明晰”。此次决定也提出，要“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。这是土地“用途管制”的前提和基础。在此基础上，“科学规划”及其“严格执行”将成为整个“用途管制”的核心。经营性项目可不征地通观此次决定，最有意义的突破在于缩小了征地范围，把征地限定于公益性项目。对非公益性项目用地，决定首次提出：在符合规划的前提下，国家可不行使征地权。农地依然归集体所有，但其使用权可依法进入“城乡统一的建设用地市场”交易。具体而言，决定的突破有两点：一是逐步缩小征地范围，对“城镇规划区范围外的非公益性项目”，不再征地，允许农民以集体土地“参与开发经营”；二是“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，“农
6、村集体经营性建设用地”可依法转让，并“在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。“从改革的大方向看，这是重大的突破。”中国土地学会副理事长黄小虎在接受财经记者采访时对此作了比较，“过去，集体土地不能进入建设用地市场，今后经营性的集体建设用地可进入城乡统一的建设用地市场；过去，集体土地只能以入股和联营方式搞非农建设，今后还可采取出让、转让、出租等多种形式。”这就是说，在城镇规划区范围外，凡是公益性建设项目，依然可继续征地；但在城镇规划区范围外，“经批准占用农村集体土地建设非公益性项目”，可不征地。这意味着农村土地也可进入建设用地市场。如此变化，被认为是土地政策的重大突破。过去，无论是城镇规划区
7、内还是规划区范围外，凡是建设项目，都必须征地。按照决定，未来将有一部分建设项目可不征地。“这实际上为农民利用集体土地参与非农建设，提供了一个制度通道。”国务院发展研究中心农村部研究员刘守英告诉财经记者。在中国社会科学院农村所学者王小映看来，这其实是一种土地制度的“增量改革”。对城镇规划区范围外新增的建设用地，让农民以集体土地参与开发和经营，自然缩小了征地范围。而随着增量改革的推进，城镇规划区范围内的集体土地也可考虑不再征用，农民的土地权益更能得到保障。土地学者指出，决策者之所以决定启动“增量改革”，主要是由于城镇规划区范围外，集体土地的增值收益比较低，可以减少改革阻力。同时，农民参与开发经营后
8、，集体建设用地将形成一个市场价，也可为邻近区域的征地补偿提供参照。对于依然需要征地的公益性建设项目，决定要求“按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”。也就是说，政府依然可行使征地权，但必须“及时足额”给予补偿，更重要的是补偿要做到“同地同价”。所谓“同地同价”，其实就是区位相当、资源条件相当的土地，征地补偿应该统一。刘守英指出，果能如此，农民得到的征地补偿，更像是基于土地权利的“产权赔偿”，而不是现行的按照农地年产值一定倍数的“产值补偿”。当然，对于决定把改革限定在“城镇规划区范围外”，诸多学者仍然认为这个口子“太小”。因为“城镇规划区”其实包括了“城市市区和建制镇”。如果建制
9、镇范围内的建设用地，政府依然要征用，农民真正可用于“参与开发经营”的集体土地并不多。“其实，除了城市规划区和建制镇，中国真正能用于非农建设的用地并不多，即使是小产权房，也大多分布于城市郊区或建制镇，真正建在农村的很少。显然，把农民参与开发经营的范围限制在城镇规划区范围外，是过于谨慎了。”一位接近决策层的土地问题专家指出。建设“城乡统一”的用地市场与“改革征地制度、缩小征地范围”相配套，决定还提出要“建立城乡统一的建设用地市场”，允许农村集体“经营性建设用地”依法转让。这也是未来土地制度改革的核心内容。决定明确：凡是依法取得的“农村集体经营性建设用地”，“必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的
10、方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。目前，农村集体建设用地主要有三类：一是农民宅基地；二是村庄公共设施和公益事业用地；三是乡镇企业用地。决定所谓“经营性”集体建设用地，主要是指乡镇企业用地或其他非公益性用地等。这意味着，今后的建设用地，将由过去单一的国有土地变为国有和集体两种类型，供地主体由一个变为两个。随着一部分农村集体建设用地进入市场，事实上增加了工业或商业用地的供应，有利于降低中国工业化和城市化的成本。在刘守英看来，这无疑是为农村集体土地进入城乡建设用地市场提供了政策依据。随着城乡统一的建设用地市场的建立，广东等地“农地入市”的试验将在更高层面得以“确认”，并
11、在更多地方推行。中国土地学会副理事长黄小虎认为，目前农村集体建设用地流转已是客观事实，此次决定允许集体经营性建设用地“入市”，有利于保障农民的土地财产权利。下一步就是要尽快制定全国性集体建设用地流转的管理办法。土地专家指出，决定之所以提出，“经营性”集体建设用地“必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让”，主要是为了防止集体建设用地交易中的暗箱操作，防止基层干部和乡村组织损害农民土地权益。农村宅基地也是决定规范的内容。决定提出，“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”，这就明确了宅基地制度改革的方向，就是把宅基地作为用益物权加以保护和管理。学者指出，上述政策突破，还需要一系列法律修改和制度的配套。例如，正是土地管理法赋予了地方政府低价征用农地、高价卖出的权力，因此当前最为紧迫的是尽快修改土地管理法。此外，决定颁布后，更重要的是贯彻执行。以土地的用途管制为例，如果政府依然可擅自修改规划，擅自侵占农民的土地，决定的“政策突破”难免大打折扣。中国城乡二元体制形成已久，城乡分治不仅体现在户籍制度、土地管理、财税体制上，也体现在教育、卫生和社会保障等多个方面。近年来，城乡收入差距持续扩大，也与农民的权利缺失密切相关。而实现城乡土地的“同地同权同价”，无疑是向着改变城乡二元体制的方向迈出的关键一步。
