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1、我国地方政府债券的发展路径选择2011年，中央批准了广东、上海、浙江和深圳四个地方政府发行债券，这表明了我国地方政府债券的发展已经进入了一个新的阶段。从债务主体结构方面来看，目前我国所面临的地方债务问题主要来自于地方政府融资平台的负债。据有关估计，地方政府融资工具以及举债主体所形成的债务占社会债务总量的46%，由地方融资平台和其他地方性债务产生潜在不良资产的规模将会达到2.5万亿元。国家审计署2011年6月发布的全国地方政府性债务审计结果显示，截至2011年底，我国地方政府债务总量为10.7万亿元，其中有5万亿元是来自于地方融资平台。此外，由于地方融资平台的偿债能力过度依赖于土地销售以及当地政
2、府的财政转移，我国地方融资平台面临着巨大的偿债风险。 在这个背景下，管理层和银行机构都实施了从紧的贷款风险指引，这就造成了地方融资平台，因无法获得再融资资金而面临资金链断裂的风险，进而导致投资明显下降，而且还将出现对地方政府的倒逼现象。2011年10月，中央政府批准了广东、浙江、上海和深圳四个地方政府独立发行三年期和五年期的政府债券。对于这一举措，不少专家学者指出，地方政府发行债券，可以缓解我国地方融资平台再融资困难和银行系统压力，同时也会对提高地方财政的透明度产生十分积极的推动作用。不过，这个新现象也带来了一系列需要深入研究和广泛探讨的相关问题。地方政府债务发展思路地方政府债务现状从地方政府
3、性债务余额增长角度看，我国地方融资平台在1998年和2009年出现过高速增长的情况。这两次分别发生在亚洲金融危机和美国次贷危机爆发之后，政府为了应对经济增长放缓，而采取刺激性经济政策的结果。加之预算法的约束，即各级地方预算不列赤字，也不得发行地方政府债券，地方融资平台成为解决地方政府的预算内财政收支严重失衡问题，而选择的一种融资工具。据统计，2009年我国地方政府债务占GDP的比重从2008年的18%迅速上升至26%。从融资角度来说，由于受到我国金融市场的发展现状以及金融产品结构单一的影响，地方政府融资平台的融资方式也相对地集中于银行贷款。从地方政府负债结构来看，银行贷款在地方政府负债中的占比
4、基本稳定在80%的水平。其中，地方政府债券发行数量虽然也呈现小幅上升趋势，但它在地方政府负债中的占比仅有7%左右。地方债务的解决方案从地方政府的债务结构视角来看，假设我国经济金融发展环境在未来一段时期内不发生重大的变化，对于我国地方债务问题解决方案的设计与选择，一些专家学者认为，应充分发挥地方政府、银行系统、中央政府以及金融市场的积极作用，通过对地方政府部门资产与负债进行存量和增量调整的方式，逐步化解我国地方债务问题。同时，这一调整方案不仅牵涉我国的财政体制调整和金融体制改革，也将会触及到一些深层问题。现有的国内一些专家学者提出的地方融资平台债务问题解决方案，大多从短期与中长期相结合、地方政府
5、与金融机构以及金融市场相结合的设计思路出发，主要包括五个关键环节。第一，地方政府与银行机构结合，以解决地方融资平台的不良贷款问题。第二，地方政府与金融市场相结合，以解决地方融资平台再融资的问题。第三，地方政府与金融市场相结合，从而有助于盘活大量的非营利性资产。第四，中央政府通过对地方政府的税收返还、转移支付以及政策调整等行政手段，为地方债务化解提供支持。第五，积极构建并完善市政债券市场。化解地方债务的具体解决方案可以概括为地方政府发行债券、出售地方政府资产与动用地方政府部分收入这三种方式的组合方案，即确定以发行地方政府债券与出售地方政府资产为主要形式，并以动用地方政府部分收入为辅助的解决方案。
6、发行地方政府债券与出售地方政府资产结合。据估计，通过发行地方政府债券与出售地方政府资产相结合的方式，能够解决地方政府超过1万亿元的不良贷款问题。按照银监会在2010年7月经济金融形势通报会议公布的数据计算，截至2010年6月底，银行对地方融资平台的贷款总额已经达到了7.66万亿元人民币，其中1.76万亿元的贷款属于高风险贷款。根据一些信用评级机构30%的不良贷款率的假设，那么我国地方融资平台的不良贷款额为2.3万亿元。因此，地方政府可以选择通过发行债券和出售资产相结合的方式，来解决这一巨额的不良贷款及有关的债务问题。按照德意志银行大中华区首席经济学家马骏等人的观点，地方政府可以发行地方债券，并
7、且其发行债券的规模也可以相应扩大，由2011年之前的每年2000亿元提高到每年3000亿元，并可将其中的50%用于解决地方融资平台的再融资问题。同时，地方政府还可以出售包括上市国有企业的部分股份、非上市国有企业股权以及土地等资产。参照2002年至2010年我国地方政府资产负债表，截至2010年底，我国地方政府持有的上市公司股份约为4.3万亿元。另外，截至2010年，我国地方政府所持有的非上市公司股权为6.5万亿元，二者之和超过10万亿元。针对我国经济增长放缓以及发展仍处于转轨阶段的证券市场实际情况而言，地方政府可以选择每年按照一定的比例逐步减持上市公司股份和非上市公司股权，如果将减持比例设置在
8、5%到10%之间，那么地方政府每年将会获得5000亿元至1万亿元的资金规模，用于解决地方融资平台的不良贷款问题。以地方政府部分收入缓解地方债务困难。地方政府部分收入将为地方债务问题的解决提供有力的资金支持。据统计，截至2010年我国地方政府公共财政收入为4.06万亿元，政府性基金收入为3.36万亿元。二者之和为7.42万亿元。因此，假设以五年为调整周期，如果地方政府对其支出水平进行合理调整，那么支出每降低1%，约合700多亿元，五年内地方政府就可以获得大约3500亿元的资金规模用于消化地方融资平台的不良贷款。综合来说，地方政府在化解地方债务问题的三种方式中，出售地方政府资产和动用地方政府部分收
9、入这两种方式都具有明显的短期性特征，属于应急性的风险解决方案。而对于地方政府发行债券的融资方式而言，这是一种具有较高稳定性的重要金融行为。从西方国家的实践经验来看，地方政府以发行债券的形式进行融资，在地方政府的融资结构中占据着非常重要的地位，而银行贷款只占有非常小的比重。值得注意的是，我国地方政府目前所发行的债券并不是完全意义上的市政债券，它与西方国家的市政债券还存在着法律、体制和机制等方面的实质性差异。发展地方政府债券的路径选择完善地方政府债券的法律监督体系。首先，需要从法律上对地方政府发行地方政府债券予以确认。这就要求对我国现行的预算法进行修改，为地方政府债券的存在提供法律依据，并对地方政
10、府债券的发行、监管以及债权人的合法权益实施有效的监督和保护。其次，在承认地方政府债券存在的情况下，法律应当赋予地方政府举债权。从世界各国的实践经验来看，我国地方政府通过发行债券进行融资是一个必然的发展趋势。按照市场经济体制与分税制改革的客观要求，在逐步完善中央政府监管制度的前提下，以及在建立公共财政体系和严格划分中央政府与地方政府财权与事权的基础上，法律赋予地方政府举债权是必要的选择。建立市场与行政相结合的管理体制。我国目前已经建立了市场经济体制的基本框架，但是在市场秩序方面还需要进一步规范。完全采取市场机制的约束方式来对地方政府债券进行监督管理的条件和时机还不成熟，如果过度放权，加上地方政府
11、的融资冲动，可能会使得地方政府债务问题转化为债务危机。因此，建立市场机制与行政控制相结合的管理体制是目前地方政府债券发展过渡时期的合理选择。在这个管理体制中，应该重点关注地方政府负债资金运行制度，其中资金用途以及债务偿还问题又是重中之重。同时，地方政府还应建立偿债准备金制度，从而减轻地方债务对地方财政运行的影响。充分发挥地方人大及其常委会的监督权。首先，在地方政府债券发行及管理过程中，应充分发挥地方人大和常委会的监督制约作用。充分发挥地方人大的立法权，以立法的形式确定地方政府债券管理办法，并实施严厉的违法违规行为处罚。其次，充分发挥地方人大的监督权。这种监督包括法律监督和工作监督。这要求地方人大对地方政府的负债形式、债务偿还方式及其各种风险，甚至对政府所采取的各种管理措施进行监督，督促地方政府强化债务风险管理。
