《我国农村集体土地产权制度改革的总体思路.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《我国农村集体土地产权制度改革的总体思路.docx（5页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、我国农村集体土地产权制度改革的总体思路土地制度是农村的基础制度。实践证明，现有农村集体土地产权制度在很长的一段时间内，在促进农村和农业发展，保持社会稳定等方面起到了重要作用。目前我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，现有农村集体土地产权制度已不能适应新形势的要求，问题逐步凸现。 一、我国农村集体土地产权的基本构成(一)我国农村的集体土地所有制。集体土地所有权是农民集体依法对其所有的土地享有占有、使用、收益、处分的权利。所有权是支配性和绝对性的权利，属于财产所有权的范畴。从所有权本身看，集体土地所有权的各项权能(包括使用权、占有权、收益权、处分权)也存在不完全性，集体土地所有权与一般的物
2、权存在着很大的差异，体现集体所有的土地非私有性和社会宏观性。(二)集体土地所有权与使用权相分离的制度。集体土地使用权是指以集体土地为使用、收益对象的用益物权。在物权法颁布之前，在土地权利领域广泛使用“集体土地使用权”这一概念，其内涵既包括集体建设用地使用权(包括乡镇企业建设用地使用权和乡村公益建设用地使用权)、又包括集体农用地使用权、宅基地使用权。在物权法立法中，虽并未采用“土地使用权”的概念，但根据土地用途我国现行法律将“土地使用权”分解为土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权。据此我国农村集体土地的用益物权除地役权外分三个部分：一部分是农用地，主要通过家庭联产承包形式承包给农户耕种使
3、用的耕地、林地、四荒地等；一部分是宅基地，由集体组织无偿划拨给农户建房使用的；一部分是集体企业建设用地以及农村集体公益事业用地。二、农村集体土地收益分配现状目前，我国集体土地的收益主要产生于征收和流转过程中。(一)集体土地征收过程中的利益分配对农村土地进行征用后，政府通常得给予四种补偿费用，即：土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费。土地补偿费是归属农村集体经济组织所有的，是集体固定资产，这是其最为主要的费用，相对而言，数额也较大，不能用于分配；安置补助费一般也由农村集体经济组织掌控所有，只是在被征地农户个人明确提出其不需要统一安置的情形下，它按照需要安置的农业人口数计算，发还给被安置
4、人员个人；地上附着物及青苗补偿费真正归属于被征地农户个人所有，其中地上附着物补偿又分为集体公有和私产两部分，私产不存在分配问题，公产依法也是不能分配的。(二)集体建设用地流转过程中的利益分配农村集体建设用地流转收益分配的制度安排主要包括：集体建设用地土地使用权设定的收益分配和集体建设用地土地使用权再转移的收益分配。不同地区收益分配方式有所不同，但也有相似之处，即大多涉及集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租以及抵押的收益分配。从目前来看，集体建设用地流转的制度安排还只是区域或地方层次，在国家层面上的管理制度尚未出台。大致有以下几种类型：政府-集体分享型、集体独享型、限制性集体独享型、政府-集
5、体-农户分享和土地承包经营权补偿型，等等。对于集体建设用地土地使用权再转移收益分配的制度安排大致有以下几种类型：增值收益由集体和土地使用者分享型、增值收益由土地权利人和政府共享型、再转移收益由原土地使用人和政府分享型等等。三、农村集体土地产权制度存在的问题(一)产权性质模糊不清我国的土地所有制分为国家所有制和农村集体所有制两种形式，其中，农村土地被定义为“农民集体”所有，但集体”的含义模糊不清，集体所有的范围也存在较大的争议，长期以来，理论界对集体土地的性质一直存在着不同的认识。从我国现行法律来看，国家并没有赋予“集体”对土地的独立物权，而是将其作为特殊物权来处理的，如物权法就将农村土地承包经
6、营权规定为“用益物权”，即在赋予农民长期又有保障的土地使用权的同时，又将其视为一种特殊的物权，这事实上是对“集体”土地权利的一种限制和约束，农村集体并不能对土地行使完全的土地处分权，集体土地是一种特殊的公有制形式。(二)产权主体地位虚位主体虚位也称为主体易位或缺位。集体土地的主体是谁?谁对集体土地拥有最终的处置权?理论上宪法和有关法律似乎对此已经做了明确的规定，农村土地所有权属于集体，农村土地的主体是“集体”，但实际上理论和实际是脱节的。现实中不仅存在着土地所有权主体不到位、权利义务不明晰的问题，而且问题很复杂。目前从总体上来讲，对农村集体土地的主体资格主要有三种不同的认识：国家主体说，村集体
7、主体说，村民个人主体说。在实践中，农村集体土地所有权事实上已被土地使用权所代替。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度复杂化，其结果是主体不明，谁都有权，谁也都无权。尽管近年“”期间屡有代表或委员提出把集体土地的所有权固定给农民的建议或提案，但短期内实现的可能性不大。(三)集体土地成员身份认定复杂除了户籍标准以外，我国目前没有全国性的立法对集体成员资格的认定标准作出规定，很多地方也没有这方面的法规和政策，各村一般通过村民自治章程、村规民约、村民会议(包括村民代表会议)以及“土政策”、“土办法”来规定村集体经济组织成员资格的认定办法。(四)集体土地所有权权能残缺集体
8、土地使用权能和收益权能方面，存在以管理权排斥、替代所有权的现象，处分权能更是无从实现。从理论上讲，农村集体所有权是集体对农村土地行使占有、使用、收益和处分的权利。但事实上集体土地所有权权能残缺，主要体现在：一是国家为了“公共利益”的需要可以征收集体所有的土地，集体土地所有权的最终处分权属于国家；二是农民承包土地要向集体上交承包费用，以及政府对集体土地“先征后让”，农民所得的补偿价款远低于土地市场交易价格，致使集体土地的收益权得不到保障。另外，政策法律中限制集体土地使用权的流转、抵押等处分权利设定，实质上就是限制了中国市场经济的规模和体量，集体土地使用权的隐蔽的暗箱交易方式不仅影响了国家的税收，
9、也扭曲了中国市场经济的重要框架。(五)集体土地征收和流转中收益分配存在的问题一是集体土地征收中，征地补偿标准低，政府在土地征收过程中所获收益比重过大，法律规定征地按土地原用途进行补偿，具体测算按被征土地前三年平均年产值的倍数确定补偿费用。实际工作中，由于年产值不确定，倍数标准存在较大幅度，政府或单位征地往往在法定范围内压低征地补偿费用。二是由于城乡分割的二元制土地结构和土地价格双轨制的制度安排，农村集体经济组织和农民不能参与土地增值收益的分 享。土地增值收益全部由政府、房地产开发企业及其他用地者所占有。三是征地补偿收益金的使用和分配也不规范，征地补偿费被各级政府及集体经济组织截留、挪用、拖欠，
10、管理使用混乱。四、农村土地产权制度改革的总体思路改革和完善我国农村集体土地产权制度，应当从我国实际出发，根据我国农地资源及人地关系的特点，在保持农村土地集体所有制不变的前提下，寻求建立以新型的产权关系为特征的农村土地集体所有制实现形式，构建和明确农村集体土地产权主体，显化农村集体土地产权权能，使农民拥有有效的土地产权。(一)明确农民与土地所有权的关系首先，应根据一定规则对集体成员的资格予以确认。可通过加强农村基层民主自治，允许各地以户籍为基础、经由严格的村民自治程序自主决定，并承认所有成员有平等占有和使用集体土地的权利。其次，明确界定哪一级(乡、村、组)和哪些组织对土地拥有所有权，确认每宗地的
11、具体主任，并以土地所有权证书这一法律形式予以体现，使农村集体土地产权真正做到产权明晰、权属合法、权责明确、责权统一，确保农村集体土地产权主体明确到位。第三，明确农民与土地所有权的关系，稳定农村土地关系。首先，应该确定农村土地的最终归属权，即归“乡(镇)农民集体”、“村农民集体”、“村民小组”农民集体的集体组织所有；其次，还应保障集体组织享有经营管理权；最后，土地所有权主体行使对其所属土地拥有的分配、承包权利时，必须以总有关系的共同体身份进行，如果是对集体外的单位或个人发包或租赁。(二)集体成员享有平等的集体土地所有权。根据我国宪法、民法通则和土地管理法等的规定，我国农村土地所有权实行农民集体所
12、有。所谓农民集体所有，指的是由劳动群众组成的集体组织，代表全体成员享有和行使对集体土地的所有权。据此，我们可以考虑把集体土地所有权细分为集体经济组织所有权以及农民个体成员权益，两者产生连带法律关系，成员人的权益依附于所有权，所有权由各成员人的权益组成。集体成员在征地补偿安置、集体资产处置等重大问题上都有相应的、平等的收益权、表决权等，可以独立对抗任何第三人。集体成员对拥有的集体土地使用权，如宅基地使用权等，拥有绝对权利，可以独立对抗任何第三人。对承包经营权的处置，由三分之二以上集体成员表决决定。(三)确保农村集体产权权能的实现。确保农村集体产权权能的实现是中国农村发展的头等大事，不仅关乎效率，
13、而且关乎公平。要充分实现农村集体土地所有权的这四项权能，必须要以法定的形式赋予农民集体真正的所有权和农民个人真正的使用权，要保证土地所有权在经济上能得以充分体现，要维护土地使用者的合法权益；要在服从国家或集体全局利益的前提下保持集体土地所有者对其所拥有的土地的处置权。(四)逐步建立和规范农村集体土地产权制度。首先要明确集体所有制中“集体”的内涵，创新保障集体土地使用权的法律制度，建立新型农村土地产权制度。其次要通过具体的法律制度设计解决和规范农村集体土地的流转问题，积极培育城乡一体化的土地市场，实现集体土地与国有土地的同地、同权、同价，合理分配收益。进一步加强土地用途管制，严格规范国家对集体土
14、地的征用行为，建立农村社会保障制度。(五)加强国家宏观调控权。农村集体土地产权除所有权和使用权外，还有管理权、规划权、发展权等，管理权、规划权、发展权等是不同于土地所有权和使用权的一组权利，它是国家作为社会的代表，为保障社会的利益，依法对土地进行宏观规划和管理，是国家控制的权利形式。随着我国国家对土地管理特别是集体土地管理工作的加强，管理权、规划权、发展权权能也必将不断加强，这在一定程度上是对集体土地所有权和使用权的限制，会相对弱化集体土地所有权和使用权权能。因而，加大国家管理权、规划权、发展权等，必须要加强监督和管理，使相关土地政策落到实处。总而言之，对农村集体土地产权制度进行改革的核心就是要“还权于民”：要在社会公众利益的约束条件下，使集体土地所有者较完整地拥有土地的占有权、使用权、收益权和处置权。要科学的界定农村集体土地所有权主体，在此基础上建立严谨的组织结构和明晰具体的产权形态、完善的收益分配制度。
