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1、对行政立法的法律思考【摘 要】行政立法是现代国家广泛存在的一种事实，是社会发展的需求，通过授权赋予行政机关一定的立法权限解决具体事务。但立法者和执法者角色重叠，导致行政立法的正当性先天不足，修改后的立法法在原有的基础上加强了限制力度以保障行政立法的正当化。 【关键词】行政立法；正当化一、行政立法的概念行政立法是现代国家广泛存在的一种现象，有广义和狭义之分，广义上的行政立法是指制定有关行政管理内容的法律规范的活动，其立法主体既可以是权力机关也可以是行政机关，狭义上的行政立法是指行政机关制定颁布的规范性法律文件即行政法规和规章的活动，立法主体仅是行政机关1。本文所采用的概念是狭义上的行政立法，指有
2、权的行政机关依照法定的权限和程序制定行政法规和规章的活动及其结果。在现代国家的框架下，行政机关主导的立法活动制定规范性法律文件，其内容远大于行政管理的界限。在我国有立法权限行政机关有：国务院、国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府等，修改后的立法法加强了对行政立法的调整力度，立法程序进一步细化，例如国务院的立法计划中关于法律的项目应同全国人民代表大会常务委员会的立法规划相衔接，行政法规的草案应当向社会公布，征求意见等。规章的制定主体扩大，同时对可制定的事项进行了限制，这些内容的增添、修改，表明国家对行政立法的完善，也
3、反映了对行政法的价值选择和正当性的审视。根据三权分立的学说，立法权是立法机关所独享的权利，行政机关仅只有执法权，但是随着社会矛盾越来越复杂，对政府的能动性要求的需要愈加强烈，而立法资源的稀缺，无法应对社会实践所产生的问题，行政立法成为刚性需要。现代行政管理涉及社会的各个领域，授予行政机关相关的立法权限，以其专业性、技术性、灵活性和具体性来满足应付紧急情况。但行政立法使立法者和执法者双重身份重叠，容易导致权利徇私和腐败。行政机关是为了公共利益而存在，但行政机关又由个人组成的，其行政机关的意志同个人意志有着千丝万缕的联系难免其会具有自利性，为达到行政管理的目的难免会对公民、组织的合法权益造成忽视。
4、二、行政立法的价值选择行政法的价值选择决定了行政立法的整体效用、发展方向以及利益的归属。若行政法以保障人权为基本价值从而实行“控权法”，那授权条件的严苛程度，行政立法程序的繁琐程度等方面都会提升，立法上为防止行政权的过度膨胀，相应地行政法律规范性文件的数量就会下降，若以行政管理为基本价值，则正好相反。从平衡公益和私益的角度出发，行政立法从法理层面应当具备以下价值，第一、实现宪法原则的价值，职权型行政立法和授权型行政立法都是宪法职能的具体化，应从源头避免违宪审查的风险；第二、维护法律秩序的价值，政府行使行政权，建立了行政管理秩序，不同于体现的是人民民主决定的意志法律秩序，行政管理秩序中行政主体的
5、意志是主导，行政立法维护法律秩序是其正当性的来源之一；第三、以平衡公益和合法私益为价值导向，行政立法要兼顾便于行政管理和保障人权的立法目的，其最大优点就是能及时应对具体事务，程序和期限比立法程序轻便，以灵活性和专业性成为效率的保障，但行政程序法缺位的情况下，“事急从权”的做法看似具备效率，但若忽视行政相对人的利益保护，甚至堵塞相对人的利益诉求表达渠道，并不利于降低权利实现成本，且易造成行政纠纷。新修改的立法法体现了对行政立法的价值选择的偏向，是以政府积极能动性为基础框架，强调行政主体的服务性和防止权力滥用，保障公民的合法正当权益不受行政权力的侵害。三、行政立法的正当性思考法的正当性问题根本上是
6、法的道德价值判断问题，它涉及人们的价值观念和法律理想。法只有获得了道义上的正当性，符合人们的价值观念和政治社会理想，与社会上基本的价值取向一致，才可能得到民众的长期的稳定的信仰。正当性的概念脱离不了历史客观条件的束缚，既具备时代共性，即对追求美好生活和自身生存、发展的愿望，又因每个人对正当的理解和对自由受限的接受能力不同，从而具备个性，实质正当性很难形成具体化的标准，而形式和程序则可以形成一种容易把握的标准，因此人们判断一种法律、法规是否正当首先考虑它是否具备合法的形式及正当的制定程序。按照我国立法法的设置，对其的控制方式主要有实体控制和程序控制。实体控制包括法律保留事项、法律优先以及立法事项
7、限制，法律保留即某些重大事项只能有立法机关以法律明确规定，例如犯罪与刑罚、主权、诉讼制度等。法律优先是指行政应当受现行法律的约束，不得采取任何违反法律的措施，其含义可扩张为行政行为可以不必?都有法律依据，但不能抵触法律。立法事项限制是指根据职权或授权的行政机关只能在法律规定的事项内进行立法。例如立法法第65条，82条的规定，这些控制的手段从人权出发，从立法阶段就对行政正当化的手段。实现程序正义最低需要遵循参与原则和公开原则两项要求，参与原则就是受立法结果影响的利害关系人有权参与立法过程，充分地表达自己的意见，并对立法结果的形成发挥有效的作用。代议制下的立法是一种不能全面表达人民意志，因此增加了公众参与立法的新形式如协商、咨询、座谈、听证、征求意见、民意调查等等，来弥补代议立法的不足。公开原则就是要求立法的每一阶段、步骤以及立法结果都对社会公开，以使公众有机会了解立法过程、获得立法的资料和信息。立法公开可以防止立法权的槛用，提高立法的可接受性，有利于法的遵守和执行。也是法治的基本要求，新修改的立法法第67、86条完善了程序控制的内容。参考文献：1杨海坤.跨入21世纪的中国行政法学M.中国人事出版社，2000.2曾详华.行政立法的正当性研究D.苏州大学，2005.
