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1、基于整体性治理理论的街道办事处改革展望摘要：单位制的解体，社会棘手问题的增多，以及现阶段街道办事处弊病的凸显，街道办事处迫切需要变革和创新。其中起主导作用的改革模式有强化论、改良论、撤销论、多元论四种，文章并不对改革模式做过多评述，文章旨在探讨整体性治理之于街道办事处改革合理性的基础上，从整体性治理视角出发，对街道办事处未来改革的方向，从改革的先导、改革的保障、改革的模式和改革的依托提出展望。 关键词：整体性治理；街道办事处；改革一、绪论2009年6月全国人大常委会废止城市街道办事处组织条例条例。该条例的废止，使街道办事处从此失去了专门法律制度的保障。街道办事处处在两级政府（市、区）、三级管理
2、（市、区、街道）、四级网络（市、区、街道、居委会）的尴尬境地和现实问题，掀起了学界对其的研究热潮。研究的基点在于街道办事处的实与虚。从目前国内的研究和实践看，大致有以下四种观点：一是撤销论。其一是主张撤销街道办事处，实行区对社区的指导，实现社区自治；其二是直接将街道办事处社区化。二是改良论。主要思想是在不改变街道办事处性质的情况下，实行“两级政府，三级管理”，强化街道办事处职能，扩大街道办事处的权力。三是强化论。街道办事处实际承担了一级政府的职能，主张将街道办事处改革为一级政府。四是多元论。认为中国幅员辽阔，环境复杂，应该具体问题具体分析，因地制宜，街道办事处不能一刀切地撤销、改良或是强化。二
3、、整体性治理之于街道办事处改革的合理性考量整体性治理是一种以满足公民整体需求为主导理念，以信息技术为手段，以协调、合作、整合和责任为治理策略，注重治理层级、治理功能、公私部门、破碎化的责任机制和信息系统等方面的整合，旨在构建一种基于协同、合作和整合的整体性治理框架和政府运作模式。整体性治理主张管理“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”，试图建立注重政府整体价值和绩效的文化和哲学，为公民提供无缝隙而非分离的服务。街道办事处作为派出机构，改革的根本目标是为公民提供无缝隙服务，建设人民满意政府。虽然二者的改革思想在产生的背景和具体的应用环境上存在差异，但是二者都要求对政府之间、政府部门之
4、间、政府与社会之间的关系进行反思，相互之间存在很大的兼容性。（一） 整体性治理反映街道办事处改革的理论反思街道办事处在经过多年各种改革模式的实践探索后，街道办事处改革正在追求一种有效处理各种行政关系，注重在机构变革时塑造新型行政文化的新型治理范式。整体性治理理论的倡导者希克斯认为，整体性治理涉及的关键活动包括政策、规则、服务供给、监控。这些活动要求不同治理层级、治理功能、治理主体的整合。整体性治理正是针对不同主体行政关系的调适，不同主体功能之间相互协调与整合提出的全新治理范式，希望有效协调各行政层级之间、政府各个部门之间、政府与非政府之间的行政关系，促进政府之间、政府部门之间、公私部门之间相互
5、协同，建立一种平等、互助的行政关系和相互信任的行政文化，实现协同效应。由此可见，街道办事处存在的问题正是整体性治理关注并致力于解决的问题，整体性治理是街道办事处改革理论反思的有效解决之道。（二）整体性治理符合街道办事处改革的现实需要需要是改革的内在动力。从宏观上讲，经济基础决定上层建筑。改革开放以来，街道办事处辖区内市场经济改革逐步深入，对街道的宏观经济环境进行了彻底刷新，因此要对街道办事处的体制进行改革以适应社会经济新环境，处理社会新生问题。从微观上讲，随着民主政治和市民社会的发展，公民要求政府进行组织结构和运行机制创新，对社会需求做出迅速敏捷的反映。处于科层制低端的街道办事处是政府和社会的
6、直接接触点，因此街道办事处改革是组织体制改革的起点。由以上分析，街道办事处的改革就是在探索政治体制改革和经济体制改革的协调，官僚制与现代组织体制改革的协调。而以官僚制为基础的整体性治理强调不同治理功能领域的整合，以公共利益为导向，建设人民满意政府。由此可见，注重不同治理功能领域整合，以官僚制为基础、以公共利益为导向的整体性治理在街道办事处改革上的应用，必将大力推动街道办事处改革适应社会现实需要的速度和进程。三、基于整体性治理理论的街道办事处改革展望（一） 以满足公民需要为改革的先导整体性治理以满足公众的需要为基础，“以解决人民的生活问题为政府运作的核心” 。基层政府是连接政府与社会的桥梁，直面
7、公民，其改革的目标必须以满足人民现实需要为出发点和落脚点，实现政府与社会的无缝衔接，实现良好的社会管理。1.以社会需要为街道办去留依据，直接服务于公民需要如果街道办还具有在管理国家和管理社会所需要的职能，就应该保持其存在，如果功能已经完全弱化，这些功能没有存在的必要时，就应当撤销。以社会需要和存在的价值为依据，直面公民需要决定机构设置。2.转变行政观念，变“我”要为“我”给，直接满足公民需要政府工作一直以来都是按照政府预算为社会供给，一直是一种“我”要给社会提供什么，而没有真正地了解公民到底需要政府提供什么，所以往往就是政府在竭心竭力的工作，却没有解决公民需要解决的社会现实问题。形成“管制行政
8、”下的主观主义治民思想，造成政府盲目蛮干，却没有做到真正的执政为民，服务于民。所以街道办事处要转变观念，建立健全民意反映机制和，提高政府对社会需求的认知程度，将工作中心安排在供给公民需要的基础上，准确、及时、高效满足公民的需要，使公共权力回归到为公众提供服务的本来面目。（二） 以法律制度建设为改革的保障要有效地推进街道办事处改革的整体性治理目标，健全的法律是其根本的保障。依法治国，建设社会主义法治国家是我国社会主义现代化建设的重大目标之一，但从我国街道办事处改革的实践来看，很多地方街道办事处的改革并没有明确的法律依据，有些街道办事处的机构设置，人员安排有很大的随意性。如上世纪的“两级政府，三级
9、管理”的基层改革，其机构、人员设置实质上都违反了城市街道办事处组织条例。纵观西方国家的地方政府改革，都是通过制定或修改地方政府法，通过具体、详实和系统的立法将改革的要求制度化，为改革提供强有力的制度推动力，使改革能够有序稳定地施行。如日本1995年开始的地方政府改革，以地方分权推进法为依据，以确定自治体法律权限为中心的分权改革，推动市町村合并，使原有的3000余个市町村合并至2007年的1800多个。从2009年6月全国人大常委会废止城市街道办事处组织条例至今，没有一部关于街道办事处的全国性专门法律。为此，必须通过立法明确街道办事处设置条件、街道办事处职能定位、机构设置、条块关系管理。 （三）
10、 以整体统筹为改革的模式1.上下改革相统筹，实现上下协同国家政府的改革无非在于自上而下、自下而上和上下结合三种改革模式，现阶段街道办事处的改革主要采用的是自下而上的战略，地方根据自己的实际情况推进改革，但是这种改革模式忽视了上级政府改革的同步性，造成下改上不改，上下脱节，越改越被动的局面。因此在地方进行改革时，上级政府必须对下级政府的改革做出回应，上下联动，同步推进，保证上下衔接，上下统筹。2.不同地区改革相统筹，实现地区协同基于我国社会发展不平衡，街道办事处的改革要采取从区域实际出发，分阶段演进的发展模式。街道办事处的改革是政府和社会之间、政府内部之间权利关系的复杂调整，不能够在全国一蹴而就
11、的施行。但是我国的基层政府设置也不能杂乱无章，千头万绪。如湖北省武昌区街道“大部室”改革，将原来的计生科划归社区服务中心，当地居民的准生证明以社区服务中心对外，而社区服务中心的准生证明在全国其他地区缺乏有效公信力。B11因此街道办事处的改革，应该在中央政府统一设定的框架内，在保证机构设置原则性前提下，实现不同地区相统筹。（四）以信息服务网络建设为改革的依托信息技术是整体性治理产生的根源之一，没有先进的信息技术整体性治理就失去了发展的根基，就不能有效解决跨部门、跨层级的信息鸿沟，政府和政府部门之间就不能有效地进行资源的整合和信息的收集。信息技术也是从根本上实现整体性治理所倡导的基层政府“开放式办
12、公、一站式服务”的保障。1.加快信息服务网络基础设施建设信息服务网络是一种运用信息技术，为公民提供高效公共服务的平台。信息服务网络基础设施建设是信息服务网络建设的重要支撑和载体。各个地区可以根据居民需要和实用高效的原则，加强诸如政府工作网站、政务服务热线、短信互动平台、信息服务自助终端、社区电子阅览室等信息服务网络的基础设施建设，增加其覆盖范围，为公民提供公共服务提供强有力的硬件支撑和技术保障。2.促进信息服务网络资源整合要消除部门缝隙所带来的治理困境，就需要加强部门之间的资源整合和信息共享，构建信息环境中的无缝隙政府，将分散的机构、服务和信息整合起来。为此必须加强对信息服务网络的梳理、规范、
13、调整和整合，推动建立“各个政府专网之间互连互通、信息共享和按需协同互动”B12机制，优化服务环境，规范工作流程，变“串联式”服务为“并联式”服务，逐步建立“一站式”、“一网式”综合服务格局。（：湖北大学政法与公共管理学院）注解曾凡军.从竞争性治理迈向整体治理J.学术论坛，2009，（9）：83竺乾威.从新公共管理到整体性治理J.中国行政管理，2008，（10）：57王佃利，吕俊平.整体性政府与大部门体制：行政改革的理念辨析J.中国行政管理，2010，（1）：105Christopher Pollit.Joined-Up Government：a SurveyJ.Political Studie
14、s Review，2003，（1）：35涂晓芳，黄莉培.基于整体政府理论的环境治理研究J.公共行政，2011，（11）：19主体包括不同层级的政府、政府不同的部门以及与政府建立协同关系的非政府组织.彭景鹏.全观型治理：理论与制度化策略J.政治科学论丛（台湾），2005，23参见施雪华.街道办该何去何从N.决策，2011，（10）：39张立荣.论有中国特色的行政制度M.北京：中国社会科学出版社，2005：181礒崎初仁，金井利之等.日本地方自治M.张青松译.北京：社会科学文献出版社，2010：前言1B11资料来源于笔者武昌区粮道街办事处调研B12民政部门户网站.“十一五”社区服务体系发展规划.http：/
