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1、养老保险异地接续起步养老关系异地接续的实质是协调不同养老保险统筹区的利益，解开矛盾的关键在于设计出一个能够突破现有制度局限，且平衡各方利益的制度安排一生劳作，年老时能在自己长期工作并生活的城市领取养老金，这原本是个十分朴素的愿望。然而，多年以来，对于大量不在户籍地工作和生活的公民而言，这却一直是一个极为奢侈的梦想。2008年，这个梦想将有可能迈出走向现实的第一步。3月19日，人力资源和社会保障部副部长胡晓义在“2008年全国社会保险经办机构负责人春季培训班”开学典礼上透露，该部将研究解决异地养老关系接续办法，这已经被列为今年养老保险工作的八项具体任务之一。这是近日来有关政府部门负责人第二次在公
2、开场合对此事表态。此前不久，在十一届全国人大一次会议举行的记者招待会上，时任劳动和社会保障部部长的田成平表示，跨省市的人员流动的养老保险和其他保险关系的转移和接续的办法，估计在今年内就可能成熟出台。据财经记者了解，原劳动和社会保障部对此事的前期调研已经进行了一段时间，并且形成了初步的思路，具体业务部门正在加紧制定方案。但新成立的人力资源和社会保障部将于何时落实该项计划，方案最终如何设计，如何执行，目前仍是未知数。“中国特色”中国人的退休养老权利受到户籍的限制，由此导致重重矛盾，这可称得上是养老保障问题上的“中国特色”。上世纪90年代初以来，中国逐步建立了统筹与个人账户相结合的城镇职工养老保险制
3、度，并在1997年形成全国统一的模式。期间，人力资源市场逐步开放，劳动者跨地区流动就业成为不可逆转的趋势。这也是形成一个健康的劳动力市场必备的前提条件。但由于受户籍制度限制，劳动者流动就业和社会保障制度尤其是养老保险制度之间，至今没有形成一个顺畅的接口。最为突出的表现是，劳动者在非户籍所在地工作，退休后无法在当地享受养老的权利。即便在当地缴纳养老保险费多年，也需要返回原籍办理退休手续，并按照户籍地标准在户籍地领取养老金。大量问题随之产生。其中手续不便自不待言，更现实的问题是，参保地和户籍地相互推诿，令参保者养老保险关系难以接续和维系，无法领取养老金。除了离开户籍地参加工作的城镇企业职工，农民工
4、群体的养老保险关系更无法转续，直接的后果是农民工参保率非常低，退保率却屡创新高。据不完全统计，中国外出务工的农民工超过1亿人，跨省就业的农民工数量高达6000万人。对于其中的参保者，有数据表明，全国平均的退保率为40%左右，农民工集中的广东省退保率竟高达95%。事实上，有关部门也曾考虑过制定养老保险参保人员跨区流动的参保办法，如曾对调动户籍的参保人员转移社保关系做出规定。但实际上，在非户籍地工作的劳动者数量远远超过可调动户籍者的数量，大量劳动者跨地区工作后仍然无法继续参保缴费。2001年，针对这种情况，劳动和社会保障部作出规定，特别强调参加城镇企业职工基本养老保险的人员，不论何种原因变动工作单
5、位或跨统筹区流动，都应继续参保缴费。同时也要求社会保险经办机构为其妥善管理、接续养老保险关系，做好各项服务工作。然而，这仅仅是对参保者的缴费义务做出规定，对于社会保险经办机构如何为户籍不在参保地的人员接续养老保险关系，并让其在退休地享受养老待遇，仍语焉不详，并不具有操作性。加之各地信息系统不健全，经办程序不统一，各地事实上很难及时为参保人员办理转移接续养老关系。被割裂的劳动力市场回顾政策变迁，最具建设性的相关文件，当属2002年劳动和社会保障部办公厅对上海社保部门的一个请示做出的批复。该文件名为关于对户籍不在参保地的人员办理退休手续有关问题的复函，明确要求在非户籍地参保的职工异地实现再就业的，
6、原参保地社会保险经办机构应为其及时办理养老保险关系的转移手续；接受地的社会保险经办机构要及时为其接续基本养老保险关系。该函件特别指出，参保人员达到法定正常退休年龄时，其退休手续由其最后参保地的劳动保障部门负责办理，并由最后参保地的社会保障经办机构支付养老保险待遇。同时，参保人员因工作流动在不同地区参保的，不论户籍在何地，其在最后参保地的个人实际缴费年限，与在其他地区工作的实际缴费年限又符合国家规定的视同缴费年限，应合并计算，作为享受基本养老金的条件。这无疑是一个积极的、建设性的文件，惜乎并未给出具体操作细节，且函件的法律效力偏低，并未能取得实际收效。仅以北京和上海两地为例。根据上海现行工作居住
7、证制度，非当地户籍、但持有居住证的劳动者，应当履行社保缴费义务，但到达退休年龄时，参保者却必须回到户籍地去享受养老保险和医疗保险。退休时，回原籍的参保者仅可以提取养老金个人账户部分,企业为参保者所交部分则纳入社会统筹账户，不予提取。在北京，虽然已有规定，连续缴费满15年的非北京户籍参保者可在北京享受退休待遇，但此前在京外工作地参保缴费的年限却不能累加。因此，在京缴费不满15年者，仍需回原籍养老，而户籍地又对其在京参保缴费年限亦不予承认。不少参保者对此不解：“既然参保地不负责我们的福利，为什么还要让企业为我们缴费？既然是为我们缴费，为什么退休时又要强行拿走，变成别人的福利？”随着新一代流动就业的
8、劳动者逐渐步入退休年龄，政策的模糊带来的种种尴尬和矛盾被不断放大。据中央财经大学教授褚福灵分析，之所以以前没能制定相应政策，很大程度上是因为中国劳动力市场逐步开放后，社保制度的转轨有一个渐进的过程。当时，劳动力流动的规模相对较小，客观上也导致制度缺乏前瞻性和统筹性。他认为，养老保险关系跨地区转移不畅，已经极大阻碍了劳动力市场的发展，再不解决，市场将被严重割裂。“劳动者履行了缴费的义务，就有权利享受相应的养老待遇。”褚福灵还指出，如果再继续忽视劳动者的这种权利，中国的养老保险制度本身也将失去公信力。地方利益难题地方政府之所以对养老保险关系接续态度消极，一个重要的原因在于目前中国城镇职工养老保险制
9、度所谓统筹账户和个人账户相结合的结构，为养老保险关系的转移增添了不小的难度。所谓统筹账户和个人账户相结合，即把职工的养老金账户分为相应的两个部分，统筹账户实行现收现付制，主要以当期企业为职工缴费的部分支付当期退休人员部分养老金，即与参保职工对应的每年的缴费都要用于当年退休人员的养老金发放，不用于积累；而个人账户部分则实行积累制，通过其个人缴费积少成多，这部分资金并不动用，而是待退休时按照账户积累资金总额向参保者支付养老金。在中国逐步统一各地城镇职工养老保险制度模式的过程中，并没有形成全国统筹的大账户，而是始终以地方统筹为主导。据此，不同级别的行政区形成了不同层次的统筹区。大部分地方统筹层次低，
10、不少仅以市县为单位进行统筹，全国范围内实现省级统筹的行政区为数并不算多。不同统筹区之间的账户收支情况大相径庭，缴费比例、享受待遇等具体制度安排也千差万别。通常情况下，职工跨地区流动往往相当于在不同养老保险统筹区之间的流动。理论上，对应了缴费大头的统筹账户当年已经付诸使用，职工若跨统筹区转移养老保险关系，统筹账户资金无法转移，各统筹区显然也没有转移的动力。这也是劳动和社会保障部历次对养老保险关系转移做出规定时，只要求转移个人账户积累资金的由来。 同时，根据目前的制度，各地普遍要求参保者必须在一个统筹地区连续缴费15年，退休后方可领取养老金，如此也利于维持养老金收支平衡。然而，不少劳动者往往在数个
11、统筹区之间流动，虽然缴费总年限超过15年，但在任何一个工作地的缴费年限均有可能不超过15年。这就产生一个明显的矛盾，即一旦劳动者退休地为其支付养老保险待遇，而此前劳动者异地统筹账户缴费又不能转移，退休地在支付参保者退休金时就会“吃亏”。去年下半年，深圳市实行了新修订的企业职工养老保险办法。其中一大亮点，便是承认非深圳户籍劳动者享有与当地劳动者同等的退休养老权益，即只要在当地连续缴费满15年，即可在深圳按照当地办法享受退休待遇。但对于非深圳户籍劳动者在深圳以外的缴费权益，该办法仍无法协调；对于流动规模最大、流动最为频繁的农民工群体，深圳仍沿用仅划转个人账户基金为其办理退保的模式。很显然，养老关系
12、的接续，实质上就是要协调不同养老保险统筹区的利益关系，而这恰恰是制度设计的难点所在。解开矛盾的关键，在于设计出一个能够突破现有制度局限且平衡各方利益的制度安排。此外，对于农民工的养老保险关系接续，则关系到能否早日在农村地区广泛建立养老保险制度，以及为农民工群体设计出一套适合其流动特点的养老保险方案。这些制度完备后，下一步才能考虑农民工的养老保险关系接续。考验执行力近年来，对于养老保险关系的接续，从学界到社会乃至官方都已形成共识，难度就在于如何实现。酝酿中的方案首先要面对各种不同的声音。其中，允许转移统筹账户基金、并对参保者退休待遇进行分段计算，是相对较为成熟的方案。一个最基本的问题是，养老保险
13、关系的转移究竟包括哪些内容？鉴于统账结合的制度设计，建议只转个人账户储存额的观点仍然十分强势。对此，不少专家提出了不同的见解。首都经贸大学研究员葛蔓表示，只转移个人账户的做法其实是以地方利益为出发点，导致企业为职工缴纳的社会保险费全部留在参保地，劳动者如果需要返回原籍就无法受益，显然侵害了劳动者个人的利益。而大量农民工的退保浪潮也表明，这一做法延误了社会保险制度的完善。中央财经大学教授褚福灵提出，应当改变现有“统筹基金”不能转移的规定，令参保者的个人账户基金与统筹基金能够同时转移，实现“钱随人走”。他认为，在目前全国养老保险统筹层次偏低，各地政策短期难以统一的现实条件下，要尽快实现养老关系的顺
14、畅衔接，必须对此做出明确规定，从而才能有效协调流入地与流出地的关系，减少不同统筹地之间的摩擦。但另一个问题随之产生：养老保险关系转移后，养老金应按何种标准计发？一种意见认为，可以按照最后参保地的规定计发养老金。具体可以依据参保人员在各参保地的缴费工资以及最后参保地在岗职工平均工资，以此为基数计算其指数化平均缴费工资，确定其养老金的标准，养老金由最后参保地负责发放。另一种意见则主张根据各参保地的规定，分段计发养老金。执行时以参保者在各参保地缴费工资基数和当地在岗职工平均工资为基础，计算参保者实际应得的养老金额度。其养老金可以由各参保地分别发放，也可以由最后参保地代其他参保地统一发放。不少专家认为
15、，比较而言，第二种意见相对更加合理。因其充分体现了劳动者在不同参保地的缴费权益，减少了由于劳动者在不同地区就业而发生的区域性差别，更有利于人力资源的流动。但专家们也指出，由于各地养老保险制度的地域差异，要按此办法转续养老关系并计算养老金待遇，执行起来具有相当的难度。因此还应从长计议，加速实现全国统筹并统一的养老保险制度。褚福灵则建议，现有条件下，其实可以通过建立以个人为保障单元的“一卡通”养老保险制度来解决操作问题。他认为，凡是符合条件的参保人，都应当办理统一的社会保障卡，目前的网络技术条件完全有能力支持一个全国统一的信息平台，并以此为基础来记录个人在不同地区、不同工作时段的全部缴费和待遇享受信息，同时完成职工缴费、账户管理和待遇支付等事项。当职工工作调动期间，个人账户部分的资金随同保障卡转移；退休时，统筹基金部分将按照职工个人在不同地区，不同时段的缴费情况分段计算，并由不同地区的经办机构负责将资金划转到职工个人办理退休手续的地区。褚福灵强调，目前实现养老保险关系的转移条件其实已经具备，“关键在于政府的决心和执行力。”他说。
