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1、陈敏 土地流转中的政府责任思考摘要目前,我国的土地流转呈现出了规模不断扩大、从自发性到规范性转变、流转方式增多的特点。地方政府作为土地的管理者,本身的特殊地位和拥有的权力决定了其在这一过程中承担着不可推卸的道德责任。政府在土地流转过程中,应当承担起土地权利的市场化设计、土地流转市场建设、利益合理分配、耕地保护与粮食保障等方面责任。这样,才能保障土地的有序流转,实现土地的适度规模经营。关键词土地流转 政府责任 来源与制约 1978年,我国开始实行家庭联产承包责任制,实现了农村土地所有权与使用经营权的分离。从20世纪90年代中期农村开始出现自发性土地流转。此后,农村土地流转在全国开展。国家鼓励农村
2、土地的适度规模经营,但这种适度规模经营需要合理、规范的土地流转作为有效途径。在保障土地承包经营权的前提下进行土地流转,是优化土地资源配置、实现规模经营和农村剩余劳动力转移的重要途径。在当前我国的土地流转中,政府作为社会服务者和土地管理者,其行为涉及土地流转中多方的利益,必将引起人们对政府道德的更多关注。本文试图对政府在土地流转中承担的责任及来源进行梳理,明晰政府责任以保障土地流转规范有序进行,从而实现土地的适度规模经营,提高土地的利用效率。一、农村土地流转的特点目前我国的农村土地流转呈现出以下特点:1.土地流转规模不断扩大。自上世纪90年代初开始,在较长时期内土地流转的规模较稳定,一般占家庭承
3、包耕地面积的4.5%左右。2007年末,全国农村土地承包经营权流转总面积达6372万亩,占承包耕地总面积的5.2%; 2008年8月底,土地承包经营权流转面积已达到1.06亿亩,占承包耕地总面积的8.7%。到2008年底,土地承包经营权流转面积达到1.09亿亩,占承包耕地总面积的8.9%。截至2009年12月,土地承包经营权流转面积已达1.5亿亩,超过全国承包耕地面积的12%。2.土地流转从自发性到规范性转变。2005年3月1日,农业部发布农村土地承包经营权流转管理办法。广东省率先制定广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案),将集体建设用地纳入流转范围。2007年8月21日,成都市国土资源
4、局出台了成都市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)。2008年12月10日重庆农村土地交易所日前正式挂牌成立。为了规范农村土地的交易行为,2008年12月1日重庆市政府制订出台了重庆农村土地交易所管理暂行办法。所有这些表明了土地流转的规范性加强的趋向。3.土地流转方式增多。在土地流转自发期间,土地流转的方式有代耕、换耕、转包、出租等方式,在试点和规范性加强期间,土地流转方式出现了转让、入股、租赁、抵押、股份、股份加合作、股份底金加分红加劳务收入等多种形式。二、制约农村土地流转的主要因素1.农村土地产权的不明晰。由于农村土地产权的不明晰已经严重阻碍了土地流转的顺利进行。其主要表现在三个方面:一
5、是所有权界定不明晰。农村土地所有权归集体经济组织,但究竟属于哪一级集体经济组织,是乡(镇)、村还是村民小组并不清楚。由于“三级所有”的历史原因,也由于行政区域的变更,造成所有权界定不清楚。二是土地使用权界定不明晰。大部分地区的农村土地进行过多次小调整及不同程度的大调整,调整的实质是调整土地使用权,这与农民土地使用权稳定的期望是不相符的。三是处置权界定不明晰。由于所有权界定的不清楚,必然导致土地处置权的混乱。其结果国家就可以凭借行政力量从集体经济组织中取得对农地的使用权、收益权和处置权,很容易直接侵害集体经济组织和农民的土地权益;乡(镇)政府和村委会不正确地使用土地处置权,侵害农民的使用权;拥有
6、土地使用权的农民没有或拥有很小的土地处置权,基本不能主动地处置土地。2.操作不规范,管理监督存在漏洞。普遍表现为流转合同不规范,权利义务不明确;规模化流转对农民的风险保护不够;农户之间的小规模流转一般只有口头约定。部分表现为土地流转不尊重农民的意愿,引发社会不稳定;承包权人脱离所在合作经济组织监督,未按规定报批或备案;发生纠纷时没有权威机构调解、仲裁,流转双方相互扯皮。3.服务体系仍未建立健全,政府的服务角色缺位。很多地方未建立运转良好的土地流转平台,土地流转信息不畅,供需方无法进行有效对接。如农户有意转出土地却找不到合适的流入方,而需要土地的流入方又难以找到有流转土地意向的农户。没有专业的经
7、营权价值评估机构,农村土地承包经营权流转缺乏金融服务支持。4.土地流转中失地农民问题愈加突出。土地承载着农民诸多希冀,承担着农民社会保障功能。土地作为一种商品,由于价格上涨具有增值的功能,农民子孙后代对土地拥有继承权。新农村建设新房占用良田过程中,许多农民失去集养老、就业、生活保障于一体的土地后,却不能和城里人一样拥有社会保障。在现行征地货币安置方式中,失地农民极易成为“种田无地,上班无岗,低保无份”的“三无”人员,成为新的“负翁”。三、土地流转中政府应承担的责任针对上述土地流转中的主要问题,究其原因是农村土地流转服务滞后、土地产权不明晰、征地制度上的缺陷。要解决这些问题需要各方面的共同努力,
8、下面仅从政府的角度论述其应当承担的主要责任。1.土地权利的市场化设计责任。土地流转首先应当确定土地权利,然后才能继续讨论流转。目前土地权利界定上存在以下问题:一是集体所有权和承包经营权的冲突。根据物权法基本原则,物权本身就是对于特定物的特定权利,任何一种物形成的终结性权利就是所有权,其他担保物权、用益物权,或具体的占有、使用、收益、处分权都在所有权统辖之下,才是符合基本理论的物权系统。应该说真正的所有权可以决定其他相关权利的存在和行使,但我国集体土地所有权却是不能决定的,特别是集体农地所有权人事实和法律上是没有处分权的。土地流转实际上是确定和实现土地的处分权,目前所有权和承包权共同享有处分权规
9、定必然产生权利冲突,而让冲突的权利进入市场又必然带来市场秩序的破坏和权利本身遭到侵害。所以,我们对承包经营权能否担当核心权利作用存在相当疑虑。再就是包括宅基地在内的集体建设用地问题。城市化导致的建设用地价格飞涨已经让政府及土地囤积者尝到甜头目前地方政府的主要收入来源是土地出让金,但国有土地的存量已经不多,继续采用国家征收的途径成本越来越高,农民安置难度越来越大,最重要的是耕地保护红线,一方面土地是“钱袋子”,另一方面耕地是“官帽子”,两者权衡,必须寻找新的地源,宅基地及土地整理新增地成为首选目标。作为全国统筹城乡综合改革配套试验区,成都和重庆的集体建设用地已经作为一种权利上市交易。从两地规定的
10、区别看,成都将这种权利集中于政府,重庆将权利确认给集体和家庭,但互相有所制约。因这种权利理论上应该是土地作为特殊商品,在城市化条件下产生的派生权,本质上应统辖于所有权,所以比较而言,重庆规定更值得肯定。土地权利不是完全的静态权利,权利的产生、变化应该由人决定,权利变化的利益应该由权利人享有,这就民事权利的基本属性,但土地权利的变化却是例外,特别是城市化带来的建设用地和农业用地的转化,而且这种转化产生的巨大的利益却与土地权利人无关。如果确认包括土地所有权、使用权等是民事权利,那么这种权利的产生、行使和灭失都应当按照民法基本原则进行,以建设用地为例,按照民法基本理论,应当确定为地上权,这种地上权只
11、对所有权负责,其产生和运行是民事范围;但我国却用审批制度取代了所有权人的权利,用征收制度决定着地上权的存在,但事实正如多数学者批评的土地征收制度,并非完全以公益为目的。总结起来,政府在土地权利的市场化设计上存在利益导向和科学性缺乏问题,结果是土地权利分割和冲突,行政权力左右和决定土地权利。2.土地流转市场建设责任。这里的市场建设包括理论意义上的市场建设和实体意义上的市场建设。理论意义上的市场建设就是确定市场要素,其中重要的是除了市场交易客体即权利外,也包括市场主体和市场其它参与者,还包括市场规则及资金信息流动渠道等。关于市场参与者问题,按照参与程度分为流转当事人、流转管理人、流转服务人。对于2
12、005年农业部农村土地承包经营权流转管理办法,笔者认为存在以下缺陷:一是流转管理人的规定存在倚重乡镇人民政府的问题,虽然乡镇人民政府具有熟悉当地况的优势,但是其管理水平和能力却是欠缺的,况且其信息狭窄,也就限制了土地流转的目的。二是忽略了流转服务人而且将服务功能不恰当地仅理解为中介组织,并随之规定了农业部门的权力(承包经营权的登记和中介组织的备案和指导),而对于流转最需要的有形市场未作任何建设性的规定。关于流转当事人进入市场的问题。根据市场经济的基本规律性,自愿是交易双方的最低要求,但是目前土地流转中却出现农民不自愿,少数地方采取行政手段,强行流转农民土地搞规模经营。而建设用地进入市场却更值得
13、深思,当前城市化所需要的建设用地基本上就是政府通过征地把它变成国有的建设用地,通过招拍转到开发商手里,或由农村的建设用地和农村的承包用地等转成各种类型的开发用地,政府成了建设用地市场的唯一卖方,完全与市场经济背道而驰。“某些通过征收途径所进行的集体土地所有权向国家土地所有权的流转,并没有服务于公共利益的需要。3.利益合理分配责任。涉及土地流转的各主体目标集体经济组织是土地所有者,所有权权能理应在承包经营权流转中有所体现,集体经济组织追求利益最大化无可非议。地方政府在建设用地流转市场中既是管理者又是利益追求者,追求经济效益最大化合理合法。土地转出方作为土地承包经营权权利的拥有者和让渡者,在没有现
14、实收益的情况下不会轻易转让其拥有的财产权利;而土地转入方的最终目的也是获得相应收益,否则不会轻易进入土地流转市场。中介结构也需要资金投入,也以利润最大化为目标。既然所有市场参与者都在追求利益最大化,如何确定利益分配规则成为土地流转的关键,也是土地改革成败的关键。从宏观利益格局看:首先明确政府在农用地转用过程中的职责,严格限制政府的获利性行为和限制投机活动。其二充分考虑消除我国城乡二元结构的社会成本,向农民社会保障作出重大倾斜;其三适当扶持农业产业化改造,提供相应的长期投资补贴和风险分担。其四,正视土地权利和土地投资效益要求,控制土地流转的社会成本。4.克服市场失灵责任。政府应当承担市场失灵下的
15、各种责任已形成共识,在我国土地半市场化或不完全市场化的过程中,政府更应担当市场机制不足的责任。笔者认为:一是调控土地流转总规模,避免土地过度投机,现阶段主要是增加建设用地供应,解决城市化带来的土地供应紧张导致的炒地皮投机;二是防止土地过度兼并,采取方法可以是限制单一主体拥有土地的最大数量,避免土地价格失真;三是对市场主体提供平等保护,特别是保护处于弱势的农民交易主体,当前主要禁止违反农民意愿的强制流转,可规定强制流转无效、且农民所得不与返还的法律性惩治条款。5.失地农民社会保障责任。政府推动下的土地流转,不可避免地涉及失地农民的社会保障问题。虽然农民市民化问题已经严重影响中国社会,但是在现有制
16、度和政府财力背景下,单独抽出资金解决事实上是不可能的。况且,实行市场化经济环境下,单独对农民社保作出补偿似乎又不符合市场经济的本质。所以,从农民的土地权利入手,通过市场解决更为现实。具体方式上,纯粹的农用地流转根本不可能实现大规模的财富增殖,也不可能在普通市场条件下实现农民市场化;只有依靠城市化带来的建设用地价格上升来实现财富转移。因此,农民保障的主要资金来源,应该在农用地转化为建设用地环节上,而这个环节完全由政府控制和垄断,所以,政府负有责任将此收益用于农民社会保障,也就是农民市民化。6.耕地保护与粮食保障责任。在国内政策和相关法律规定上,似乎耕地保护等同于粮食保障,从我国有关方面,包括专家学者也基本上将其混为一谈。笔者认为,耕地保护和粮食保障不是等同关系,二者之间有关联,但并没有必然联系。因为粮食供给数量,取决于当年国内粮食产量和政府粮食储备量及进口数量;当年粮食产量决定因素又包括耕地面积、粮食播种面积、粮
