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1、2 国家权力的行使还应当与义务和责任相对应 2020年4月 国家权力的行使还应当与义务和责任相对应 本文关键词：行使，相对应，国家权力，义务，责任 国家权力的行使还应当与义务和责任相对应 本文简介：气候资源归国家所有。这是东北某省气候资源探测与保护条例中的一项新规定，这项规定在全国首次为风、雨、阳光等气候因子设立了所有权制度，并明确国家为气候资源的所有权主体。该规定一经颁布，即引起了极大的反响。从网络上表达的民众意见看，绝大多数社会公众都对该项规定持反对态度。他 国家权力的行使还应当与义务和责任相对应 本文内容：气候资源归国家所有。这是东北某省气候资源探测与保护条例中的一项新规定，这项规定在全
2、国首次为风、雨、阳光等气候因子设立了所有权制度，并明确国家为气候资源的所有权主体。 该规定一经颁布，即引起了极大的反响。从网络上表达的民众意见看，绝大多数社会公众都对该项规定持反对态度。他们认为，充足的光照和适宜的风雨是人类生存不可或缺的物质基础，气候是大自然赐给全体人类的宝贵财富，理应为全体人类所共同享用，而不能人为地规定为由某个主体所独自占有和享有。 基于公权力的利益属性和社会管理事项的不断繁杂与复杂化，导致不断扩张权力范围是权力所固有的特征之一，孟德斯鸠说过 :一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。 在扩张的权力之中，有的是
3、必须的，有的则没有必要。在刚刚经历了封建王权对人的生命、自由、财产等私权残酷践踏的思想启蒙时代，人们对国家权力保持着高度的戒备心理，社会主体的权利意识萌发，对自由及财产的绝对保护成为社会的主流意识，因而在那个时候公权力的任何扩张都被视为绝对的恶。然而经历了几次席卷整个资本主义的经济危机，人们逐渐意识到过于消极和保守的国家权力设置并不能够有效保证人的自由和财产安全，在凯恩斯国家干预主义经济思潮的影响下，再次出现了国家权力扩张的趋势，表现为国家权力对市民社会生活的介入，所有权绝对、契约自由、过错责任等受到了不同程度的限制，个人的绝对自由逐渐转变为国家权力干预下的相对自由。实践证明，以维护社会公共利
4、益为目的而适度扩张国家权力，允许国家权力对私权进行适当干预和限制，对于促进社会福祉而言具有重要的意义。因而在现代社会，国家权力的扩张并不是一个完全带有贬义的词汇，但由于国家权力不断扩张带来的直接后果是对私权的限制和剥夺，因而无论是国家权力的实施者还是普通的社会主体，都必须准确把握国家权力的边界。 笔者认为，上述某省的地方立法规定侵犯和剥夺了社会主体自由享用气候资源的权利，而且这种对权利的侵犯和剥夺缺乏必要的合理性，因而有超越国家权力边界的嫌疑。但这个结论能否确切得出，还要首先明确界定国家权力的合理边界。 一、 国家权力不得侵犯不涉及他人利益和公共利益的个人自由 权力的目的是支配人，包括支配人的
5、自由及支配人的行为。在奴隶社会，奴隶是奴隶主财产的客体，因而奴隶主可以任意支配奴隶们的人身自由，甚至是生命 ;而进入到近代后，劳动者享有完全的人身自由，所以，国家权力只能支配人的行为。在现代社会中，并非人的所有行为都要受到国家权力的支配。近现代国家存在的正当理由之一是维护全体国民的生命和财产安全，促进社会公共利益的增长，因而近现代国家的国家权力只能支配个人行为中可能涉及他人生命和财产安全及可能有损社会公共利益的部分，除此之外，个人享有完全的自由。由此可以看出，在确定国家权力边界的问题上，首先要遵守的规则是国家权力不得侵犯不涉及他人利益和社会公共利益的个人自由，否则权力的扩张就是不合理且不道德的
6、。 以此为标准衡量前述某省关于气候资源的地方立法规定，可以发现 , 这种国家权力的扩张并不具备相应的合理性和必要性。气候因子是环境要素，且对于人类的生存和发展而言，具有重要性，因而气候能够成为一种自然资源。但这并不意味着可以在气候因子之上设立国家所有权。观察人类社会发展的历史进程，我们可以发现所有权（或产权）产生的基础是资源的稀缺和由此导致的资源配置的低效率。在史前，人口数量稀少，人类赖以为生的动植物资源的供应相对来说是无限的。 当某个地区人口扩张威胁到食物供应时，部落就会迁移到新的地区。由于这时的动植物资源相对充裕，人类在获取利用动植物资源时无须花费高昂的成本，也不会发生较大的摩擦，因而自然
7、资源在此时就是一种公共财产，没有必要在其之上设立具体的财产权或所有权。一旦人口扩张到资源被充分利用的程度，则对动植物资源的开发和利用就会出现竞争，为获取资源所需的劳动时间和成本都变得高昂起来，资源开发利用的收益也会锐减。因而此时就需要事先建立一种制度安排，预先对资源的归属和获取进行规定，以减少获取资源的成本开支，经济学上的产权制度就此诞生了。随着国家的建立，国家通过制定法的形式将产权制度规定于法律之中，所有权这个法律概念也就产生了。 可以看出，所有权与资源的稀缺存在密切的联系。当自然资源处于稀缺状态，如果没有一套法律上强有力的所有权制度，则会加剧社会主体在资源开发利用上的摩擦和冲突，并有可能出
8、现以暴力手段占有资源的事件，严重地影响社会进步发展。只要资源变得稀缺，就有必要在法律上为其设置所有权制度，以规范人类对该资源的获取、占有和开发利用行为。反之，如果一种自然资源相对于人类的欲望和开发利用能力而言是取之不尽、用之不竭的，则没有必要在法律上界定和保护所有权。 所有权的基础是稀少性。若是一种东西预期会非常丰裕，人人可以取得，不必请求任何人或者政府的同意，它就不会成为任何人的财产。若是供给有限，它就成为私有的或者公有的财产。 而自然资源概念的两个核心要素是自然和有用性，凡是来自于自然并能够被人类所利用进而产生经济价值的要素都可以被称作自然资源。可见，自然资源并不一定是稀缺的，稀缺性并不构
9、成自然资源的本质属性。阳光普照大地，任何人探测、利用太阳能、风能的行为都不会对其他人享有相同的权利造成妨碍和影响。对尚不稀缺的气候资源的开发和利用既不会对他人开发和利用相同气候资源的行为带来影响，更不会影响到范围更大的社会公共利益。因而在法律上没有必要为所有自然资源设立所有权，更没有必要为所有自然资源设立国家所有权，关键要看自然资源对人类的需求和开发利用能力来讲是不是有限的。我国物权法、土地管理法、水法、森林法和野生动物保护法等法律规定的土地、水资源、森林和野生动物等自然资源的国家所有权都是建立在上述自然资源的有限性和稀缺性的基础之上的。而气候系统中的阳光、风、雨等资源，从目前人类的开发利用水
10、平而言，仍属于总量庞大的无限资源或可再生资源，没有必要为其设立所有权制度，也更没有必要将国家权力扩展至气候资源之上。这也是我国宪法第 9 条为何没有明确列举阳光、风等属于国家所有的自然资源的重要原因。 二、国家权力的扩张应当具有充分的目的合理性 任何权利（力）的设置都是为了保护和满足一定的利益，国家权力的设置就是为了保护统治阶级或阶层的利益。在社会主义社会中，当家作主的是广大人民群众，国家权力应当以维护最广大的人民群众的利益为目标，绝不能因个别人的一己私利而扩张国家权力，这样与社会主义国家的国家权力设置目标是背道而驰的。国家权力的行使不得制定有损于人民利益的法律，政府机关及其官员不得做有悖于人
11、民利益的事，国家权力运用的唯一目的是人民的福利。 但是，在权力的实施中，法律中规定的抽象的国家权力必须通过具体的国家机关和具体的国家机关工作人员实施，而这容易导致权力的异化。行使国家权力的国家机关并不是一个抽象的组织，而是由若干活生生的自然人-国家机关工作人员所组成。这样会使自然人所具有的特点-有限理性和最大化考虑自身利益，被不可避免地传染到国家机关之上，使国家机关也变身成为经济人,在运作过程中也或多或少地考虑自身的利益得失。此外，国家机关与一般社会组织相较而言最大的特点是其权力性，其更容易利用自身所享有的权力而为自己及组成自己的自然人谋取不当利益。因此，国家机关及个人都有利用所掌握的权力实现
12、自身利益最大化的冲动，这种冲动极有可能突破权力的边界而占有或剥夺本应属于私主体的合法利益，造成对私主体合法权益的侵犯。在我国，一些行政部门之间的部门利益争斗和一些地方政府之间的地方利益争斗都是国家权力超越边界的体现。因此，以谋求自身利益最大化为原始初衷的国家权力扩张是绝对不应当允许的，它带来的只能是私权利及社会公共利益的丧失。正确的观念应当是 :扩张国家权力是可以的，但必须具备充分的正当性理由。 前述某省地方立法发布之后，当地气象局官员对引起争议的条文的立法必要性进行了解释。之所以将气候资源规定为国家所有，并对探测气候资源的活动进行审批，根据官方解释，理由有两项 : 第一，目前某省气候资源探测
13、状况混乱，仪器、技术标准不统一，测得的数据不具有科学性和可比性，影响了气候资源的科学探测和有序开发、利用 ;第二，涉密气象资料被一些外资企业掌握，对国家利益形成潜在威胁。 笔者认为，行政审批不是包治百病的灵丹妙药，一些公共事务的管理问题，不是简单设一项行政许可就能搞好的。在一些不应设置行政审批的场合设置审批事项，不仅劳民伤财，严重地侵害公民的权利，还会起到相反的管理效果，使管理愈发混乱。气候探测领域就是一个例子。如果说气候探测缺乏统一性，严重地影响了探测数据的科学性和可比性，则完全可以通过加强探测机构能力和资质建设以及制定气候探测标准等方法实现有效管理。如果只注重对探测活动的审批，而忽视探测机
14、构的能力管理及探测标准的制定，则探测活动混乱的现状根本无法得到有效的扭转。因而，市场竞争、行业自律和行政机关的行政指导等往往是加强管理的重要途径。正因为如此，行政许可法 第 13 条明确地规定了能够通过行业自律、市场竞争和行政机关事后监督管理等方式予以规范的事项，可以不设行政许可。至于涉密气象资料被一些外企掌握，对国家利益形成潜在威胁这一理由，笔者认为也完全没有必要通过对探测活动施加行政审批的方式进行管理。首先，根据这种管理逻辑，外资企业探测气象资料的资格受到了法律的歧视性对待，为了保护国家利益，似乎只对外资企业探测涉密气象资料的行为进行禁止和限制。这不符合国民待遇原则，有违公平、正义。其次，
15、要想保护涉密的气象资料，可以仅针对涉密气象资料的探测活动开展专门化的严格管理，而没有必要对所有气象资料的探测活动都进行行政许可化管理。 总之，以加强管理为目的而在气候资源之上设立国家所有权缺乏必要的合理性。管理部门这么做可能更加看重的是建构在国家所有权基础之上的审批权。审批权与所有权虽然分属公法与私法两个范畴，但二者之间却存在极为紧密的联系，国家所有权不可避免地与国家政权统一为一体，所有权是政权结构中的组成部分，政权也是国家所有权实现中的要素 .在这种条件下，各级政府及其部门若想获得对某自然资源开发和利用行为的管理权力，则首先需要获得相应的所有权。所有权成为行政权的基础，要想获得行政权，首先需要法律明确规定自然资源的国家所有权。只要在法律中明确了某项自然资源的国家所有权，则管理部门就可以以自然资源所有者的名义对开发和利用该自然资源的行为实施各样的行政管理行为，其中主要是审批权。虽然审批权不与利益直接挂钩，但不可否认的一个现状是，行政机关是否享有行政审批权决定了该机关在政府职能部门序列中的地位高低，而这与行政部门的声誉及在重大决策中的话语权是密切相关的。如果某省气候资源地方立法背后的目的真的是部门的地位、声誉或话语权等，则由此造成的对社会主体私权的限制和干涉就是不合理的，是超越国家权力边界的权力扩张。
