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1、 作者简介 郑军 1976 男 重庆开县人 绵阳师范学院商学院讲师 西南财经大学 2008级博士生 研究方向 保险与社 会保障 彭欢 1983 男 重庆长寿人 西南财经大学 2006级博士生 研究方向 金融学 实证产业组织 基金项目 国家社科基金重大招标项目 建立覆盖城乡居民社会保障体系的制度框架及实施难点研究 基于城乡统筹发展的 视角 项目编号 07 Z D 047 国家自然科学基金一般规划项目 养老保险基金的治理与风险控制的制度分析 项目编号 G 030604 四川医事卫生法治研究中心资助课题 政府责任视角下新型农村社会医疗保险制度构建研究 项目编号 Y F 09 Q 06 及 西南财经大
2、学 211重点项目 一般而言 中西方古代的社会救助往往以社会救济的面目出现 因此 本文中对社会救助和社会救济并不作过多区分 经济问题探索 2010年第 2期 中西方社会救助制度中政府责任差异的比较分析 基于制度文化的视角 郑 军 1 2 彭 欢 3 1 绵阳师范学院商学院 四川绵阳 621000 2 西南财经大学保险与社会保障研究中心 成都 610074 3 西南财经大学经济与管理研究院 四川成都 610074 摘 要 本文从制度文化分析的视角 通过对中西方社会救助制度的思想渊源 制度基础和救助内容及 特点等进行比较分析 对中西方政府在社会救助中的地位 作用 行为动机 对法制建设的重视程度等差
3、异 进行了释疑 并在此基础上 对我国政府在社会救助制度建设中履行职责的逐渐理性和成熟 从制度变迁的 视角进行了展望 指出我国政府必须主动承担对整个社会心理的大量宣传和引导工作 改变我国人群社会救 助被动参与的 施恩论 思想 唤醒我国居民的权利意识 推动人们主动参与和监督社会救助体系的制度建 设 关键词 中西方 社会救助制度 政府责任差异 制度文化 一 中西方社会救助制度中政府责任差异的表现 一 中西方政府在社会救助中的地位和作用不 同 中国自先秦时代起 就形成了主要由政府承担救 济之责的传统 有社会地位者或有钱人对人民的救济 行为 受到各方面的制约 秦汉以后 政府性的社会 救济 有所削弱 民间
4、性质的救济有所增加 但政府 作为救济主体的性质并未有大的变化 宋朝政府性社 会救济发达 超迈前代 自不待言 即便南宋出后地 方性社会救济事业纷纷兴起 但政府作为社会救济主 体的地位 却是不曾动摇过的 与此相比 在中世纪 的欧洲 济贫活动主要由修道院等宗教团体承担 政 府在此领域的作用相当有限 只是在中世纪后期 随 着英国封建制度的崩溃 大批农民失去土地 背井离 乡 四处流浪 形式一支庞大的贫困大军 对社会稳 定和统治秩序造成了严重威胁 至此 以宗教团体为 主体的社会救济已力不从心 从而政府才开始被迫承 担了本该承担的义务 1601年的 伊丽莎白济贫法 就是在这种背景下制定的 由于事出被迫 故该
5、法律 对穷人有不少歧视性政策 如 济贫法 规定 凡 接受济贫法救济的穷人 则同时也失去了公民权利 名为济贫 实则带有惩贫性质 这与中国古代的情况 是截然不同的 甚至中国古代的贫民们反而被给予了 更多的同情 二 中西方政府参与社会救助的行为动机不同 从根本上说 西方政府利用社会救济解决实际问 题的倾向更强一些 而我国政府从古到今则更为重视 社会救济的道德意义和象征意义 西方国家在 16世 纪 由于工业革命引发的激烈的社会变迁 使原来由 教会或私人兴办的慈善事业无法解决层出不穷的社会 问题 因而西方政府不得不将救济贫民视为己任 为 此 1601年英国伊丽莎白一世制定了历史上著名的 伊丽莎白济贫法
6、T h eE 1i m b e t h P M r l i w 相反 在中国 社会救济往往是统治者行仁政的表达 尽管 从现实的角度看 它也解决了不少社会问题 但其象 征意义有时比现实意义更大一些 同时 社会救济是 统治者的个人恩赐 对此 人民只是被动的接受 并 非有权主动要求获得 即它并非是建立在公民权利基 168 础上的社会救济 而是建立在统治者私惠基础上的社 会救济 由此两点 决定了中国古代社会救济往往呈 现出较大的人为特征和道德色彩 缺乏足够的稳定 性 往往与当政者的个人品性有关 与此相反 英国 虽一开始是在极不情愿的情况下由政府接手对人民的 社会救济 但经过人民自下而上的不断争取 最终
7、确 立了有法律基础的近代福利制度 三 中西方政府对待社会救助法制建设重视程 度不同 西方国家往往非常重视法律建设 我国古代政府 虽也重视立法工作 但由于这种立法的操作性往往较 为灵活 强制性不够 因此 历史上我国政府一方面 不断地建立法律法规 另一方面却不得不依靠人的良 心道德来支撑 如宋朝时期龙溪县修复平粜仓之后 就如何保持长兴不废的问题上 刘克庄评论道 恻 隐羞恶之心 人皆有之 创仓者毫不利己之心 应 能感动后人 从而使该仓长久保持下去 而刘克庄 本人在修复建阳县贩粜仓之后 当有人问他依靠什么 保持该仓之长兴不衰时 刘答曰 恃此心耳 吾心 如禅家之灯 后人必有传此灯者 姑待之 更是 将希望
8、寄托于道德和精神力量 四 中西方政府对待社会救助对象明显不同 西方国家往往对救济对象多持有成见 认为这些 人都是懒惰者 尤其在受到自由主义影响时期 更是 将贫穷视为个人无能的表现 但是 西方政府所救济 的对象却是所有贫民 而非贫民中的部分人 我国政 府虽然对于救济对象一般没有这样的歧视 但对于其 中的部分人 即所谓游手浮浪之人 则持有异议 在 许多救济规定中 不济浮浪 是一条基本原则 如张 咏蜀中贩济 凡土户为保 一家犯罪 一保皆坐 不得籴 民以此少敢犯法 连无罪者也要受到株 连 社仓的借贷对象中 无行之人 不在借贷之 列 而济贫机构中 也往往不收 坏人 如吴潜 之广惠院 曾经过犯不律之人 并
9、不许存留 当 然 也有个别人不同意将贩济对象作道德区分 如程 颐认为 救济时 不给浮浪游手 无是理也 乎日 当禁游惰 至其饥饿 则哀矜之一也 1 二 西方社会救助中政府责任的制度文化分析 一 西方社会救助中政府责任制度化的思想渊 源 一般而言 指导西方政府承担社会救助责任的思 想基础应该是西方的慈善文化 而西方慈善文化的思 想渊源主要来自于基督教的 博爱 价值观 基督 教从人有原罪人性恶出发 推崇 博爱 博爱 包括 爱上帝 和 爱人如己 两个方面 爱上帝 是伦理的基础 因为上帝给人以生命 上帝给人以归 宿 上帝是全部存在的基石 所以信仰上帝和爱上帝 是人生在世的最基本信念 爱人是伦理的体现 基
10、督 教把 上帝 绝对的 爱 转化为人与人之间的爱 认为人与人之间应该不分亲疏厚薄地泛爱和互爱 爱 周围的人包括爱仇敌 爱弱者 2 西方社会救助的基督教的思想渊源决定了西方社 会早期社会救助主体不是政府 而是基督教的慈善施 舍和同业行会的互助互济 西方的同业行会章程中通 常包含贫困救济和互助互济的措施 以确保每个会员 的基本生活条件 会员的生老病死和济贫者是行会互 助救济职能关注的重点 与此同时 基督教会利用自 己的收入 通过修道院与城市慈善组织 以提供衣食 住的方式承担救济穷人和丧失劳动能力者 照顾麻风 病人和流浪者的慈善职能 修道院是当时的救济之所 和避难之所 教区承担救济病人 老年人 精神
11、病人 和丧失劳动能力的人 看护病者和埋葬死者 帮助安 慰苦恼和悲伤的人 短期救济失业工人 为孤儿提供 职业培训的服务 另外 虽然宗教天生具有救助穷人的责任 但是 宗教救助也是有选择的 如早期基督教教义非常强调 工作伦理 将被救 助者分为 值 得救助的人 和 不值得救助的人 只有对 值得救助的人 才进 行救助 对 不值得救助的人 则不应该救助 因 此 当工业革命的风潮使得西方国家在建立社会救助 立法后 往往都会实行 家庭经济情况调查 制度 通过对救助对象家庭收入水平 物价水平 家庭成员 就业情况 住房条件等情况的调查 区分是否 值 得救助 防止社会救助制度养懒汉 二 西方社会救助中政府责任制度化
12、的制度基 础 西方政府历来在参与社会救助过程中注重制度 化 依法办事的特点比较突出 比如早在 16世纪西 方社会就颁布了 济贫法 从西方整个社会救助的 历史演进来看 西方社会早期的互助共济协会应该是 169 宋 刘克庄 后村大全集 卷 89 龙溪县复平粜仓 四部丛刊本 宋 刘克庄 后村大全集 卷 90 建阳县增买赈粜仓田 四部丛刊本 宋 董娟 救荒活民书 卷下 张咏减价粜米 文渊阁四库全书本 元 脱脱等 宋史 卷 178 食货上六 振恤 中华书局 1977年点校本 宋 梅应发 刘锡 开庆四明续志 卷 4 广惠院规式 文渊阁四库全书 宋 程颐 伊川文集 卷 9 赈济论 文渊阁四库全书本 西方国家
13、参与社会救助承担政府责任的一个重要的制 度基础 如中世纪德国就出现了 基尔持 即手工 业者互助基金会 它通过向会员收取会费筹集基金 以帮助那些丧失工作能力又没有土地作为生活依托的 手工业会员 在 18世纪的英国 则出现过很多具有 互助性质的 友谊会 其形式类似于德国的 基尔 特 这种行业内部的互助共济 有利于西方人群在 工业革命风暴到来之际 要求在整个国家范围内 由 政府出面通过社会救助等方式来解决整个国家社会成 员所遭遇的风险 同时 西方社会结构在长期的演进过程中 所衍 生的自我依赖世界观及在社会组织方式上的 契约 原则 逐渐形成了与其社会结构相适应的法律规范 体系 注重法制观念亦成为深入西
14、方人骨髓的基本成 分 由于西方历来具有强调法律 崇尚法制的文化传 统和相应的制度机构 西方政府在此基础上建立的社 会救助制度 必然强调依法办事 三 西方社会救助中政府责任制度化的救助内 容 西方政府往往在自愿和非自愿情况下 建立了比 较健全的社会救助制度 以英国为例 西方社会救助 制度主要包括低收入家庭救助 老龄救助 儿童救 助 失业救助及疾病救助等内容 低收入家庭救助是 收入低于官方规定的贫困线的家庭享受的救助 救助 的金额随政府所规定的贫困标准而变化 低收入家庭 还可以取得一部分取暖费 有子女的可取得学校的免 费牛奶和免费膳食以及免缴国民保险费 治病处方费 等 还可以享受房租补贴等 老龄救
15、助主要是对那些 只有少量养老金的老年人给予补助 尤其对鳏寡孤独 老年人给予专门津贴 如寡妇津贴 50岁以上的津 贴标准高于 50岁以下 失业救助是对那些领取失业 保险金期满后的继续失业者进行的一种救助 救助金 额按个人收入多少和所要供养的人口数量来领取 在 疾病救助方面 英国实行了全民免费医疗 对特困病 人还提供疾病补贴 英国社会救助的项目很多 有些 津贴如其说是救助 还不如说是福利更恰当一些 西方社会其他国家的社会救助制度所包括的内容 与英国基本相同 如德国在英国社会救助基础上 更 为注重高龄 残疾 妊娠 妇女生产等特殊需求 其 救助标准比一般标准高 30 而美国英国在社会救 助的基础上 还
16、包括了就业与劳动技能援助和食品券 补助 前者帮助贫困家庭获得教育 培训和就业的机 会与条件 避免长期依靠政府救助 后者是一种具有 部分货币职能的赠券 可以在市场上或指定的商店购 买食品 食品券计划是美国政府为保证收入在官定贫 困线以下的家庭能够正常生活 健康发展而制定的家 庭援助计划 食品券计划由卫生与公共服务部和农业 部共同管理 地 方所属机构和 社会保障局负责 食 品 3 三 我国古代社会救助中政府责任人治化的制度 文化分析 一 我国古代社会救助中政府责任人治化的思 想渊源 我国古代社会救助的思想渊源主要来自于儒家的 仁爱 价值观 孔子从人性本善的基本前提出发 倡导 仁爱 他把设身处地为他人着想 宽怀容 人 恩惠助人等当作 仁 仁 就是爱人 这是 仁者应有的善念和品质 为实现 仁 人们须加强 人格与道德修养 做到扬善抑恶 与人为善 利人利 他 这是 仁者 应有的道德践履 如 论语 阳 货 中讲到 君子得道则爱人 所谓爱人就是要爱 一切人 着眼于人的共性 而没有阶级和等级差别 仁 和 爱人 的思想就是广泛的救助思想 孟子 的理想社会更加注重贫困预防和统治者的力量 如 孟子 梁惠王上
