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1、民族自治地方财政自治问题的探究摘 要：民族自治地方的财政自治权是我国民族自治地方自治权的重要内容。目前民族自治地方财政自治权还存在着以下问题：财政收入不足，财力与事权不相匹配，自治意识淡薄等，使得民族自治地方的财政自治权的行使得不到充分落实。要解决民族自治地区财政自治权的问题，必须要从增加民族自治地区财政收入，加强自治权宣传教育，进行民族自治地方法制建设等方面着手，才能有效解决民族自治地方财政自治权不足问题。 关键词：民族自治地方 ；财政自治权； 财政增收； 民族法制一、我国民族自治地方财政自治权的法律依据中华人民共和国民族区域自治法及其修正中指出民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决
2、我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度， 是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，民族自治地区拥有广泛的自治权包括政治、经济、文化、教育、科学、卫生等。民族区域自治是由我国的客观国情所决定的，我国是一个统一的多民族国家，拥有56个民族根据2010年全国第六次人口普查数据显示大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，汉族人口为1225932641人，占91.51%；各少数民族人口为113792211人，占8.49%。同2000年第五次全国人口普查相比，汉族人口增加66537177人，增长5.74%；各少数民族人口增加7362627人，增长6
3、.92%， 他们多集中于祖国的边疆地区和西部地区，拥有重要的战略地位，同时少数民族集中地区地理环境相对恶劣，社会政治经济建设相对落后，这决定着当和国家必须要将民族问题作为中国特色社会主义建设的重要问题，努力实现民族平等团结，促进少数民族和汉族的共同繁荣，巩固国家的统一和稳定，从而促进社会主义事业的发展。民族自治地方的财政作为民族地区发展的经济基础，为民族自治地区的发展提供经物质保障。民族自治地方的各项事业的建设都离不开财政的支持，与民族自治地区的自治权的实现息息相关，在中华人民共和国民族区域自治法第三十二条“民族自治地方的财政是一级财政，是国家财政的组成部分。民族自治地方的自治机关有管理地方财
4、政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。民族自治地方在全国统一的财政体制下，通过国家实行的规范的财政转移支付制度，享受上级财政的照顾。”同时，以中华人民共和国预算法为代表的财税法律也有相关条款对此进行了规定。如预算法第31条规定：“中央预算和有关地方政府预算中安排必要的资金，用于扶助经济不发达的民族自治地方、革命老根据地、边远贫困地区发展经济文化建设事业”民族自治地区可以“因地制宜”的制定各项财政政策和地方性财政法规，利用地区优势对调节生产关系和经济结构，建设特色经济，从而加快民族自治地区建设实现财政资源的优化配置，加速西部开发
5、的步伐，同时民族自治地区的财政政策对于完善国家财政体系起着促进作用。民族自治地方财政自治对调整中央和地方关系，实现国家财政政策上行下效促进地区经济协调发展，从而维护民族平等，促进民族团结实现各民族各地区共同繁荣有着重要的意义。二、民族自治地方财政自治现状我国的民族自治地区主要集中于西北、西南以及东北边疆地区，由于地理环境，历史因素，社会经济文化等条件的影响，使得民族自治地方相对于中部平原和东南沿海地区而言在政治经济社会等诸多方面较为落后，而经济又是评判一个国家和地区综合发展水平的关键性因素，必须要把握这一关键性的因素，分析民族自治地方财政现状，从而找到民族自治地方财政自治存在的问题并加以解决。
6、这里以恩施州为例进行分析。恩施自治州地处湖北省西南部，位于长江三峡腹地，是我国中部地区与西部地区的结合部，地处我国阶梯状地形的第二阶梯东缘，云贵高原东延武陵山余脉与大巴山之间。 和部分少数民族自治地区一样受到地理环境文化等因素的影响，恩施自治州财政存在着一些问题。（一）财政自给率低，财力与事权不相匹配民族自治地方要发展首先就是需要向公众提供公共产品和服务，这就需要政府合理安排公共财政支出，由于地理环境，历史因素以及文化因素等，会出现产业结构不合理，资源配置不合理，导致财政收入不足，财政基础不稳，财政情况经常是入不敷出，需要的依赖性财政转移支付和上级补助。恩施自治州2013年末全州财政收入占全省
7、财政收入的比例仅有3%，2014年为2.9%，2015年为2.8%，整体呈现出逐年下滑的趋势，而2013年仅武汉市的财政收入占全省的比例已经达到13.1%.且恩施州相对于湖北其他地区而言财政收入较少且财政支出的规模相对小，在2013年全州一般公共预算收入为500460万元，而财政支出达到2166942万元，财政自给率为23.1%，2014年全州一般公共预算收入为578234万元，地方公共支出达到2163214万元，财政自给率为26.7%，到2105年全州一般公共预算收入为672338万，地方公共支出达到3225412万，财政自给率为21%二者的差额的部分由中央税收发还、转移支付、土地出让金等方
8、式取得，而早在2012年全国各省（市、区）平均财政自给率已经达到49.6%。 从以上数据来看恩施自治州有高达一半以上的公共支出需要依靠国家财政支持或者自行举债来解决问题，表明恩施自治州经济发展面临重大财政风险，一旦缺少国家和政策扶持经济发展将陷入困境。财政收支不平衡支出负担大，一方面是由于恩施州和大多数民族自治地方一样处于相对落后的山区，地理条件差，在2013年仅用在交通建设上的财政支出就达到31.58亿占到财政总支出的14.57%， 交通不便阻碍了恩施州和外地的经济往来，同时由于地处自然环境良好的山区，国家和民族自治地方非常重视环境的保护许多高污染密集型产业不容易落地生根，政府需要投入更多的
9、资金用于吸引低污染，高效益的制造业和高新技术产业，财政投资巨大，使得本地区经济发展缓慢，没有形成完善的市场机制，资源无法完全合理配置。另一方面，恩施州作为少数民族聚居的地区，由于少民族的文化，社会环境，宗教信仰，经济发展水平和汉族不同，为了维护少数民族的利益，给予少数民族优惠政策，恩施州在少数民族人民教育，社会保障和就业等非生产性建设上的投入相对于一般非民族自治地方而言要多得多。 （二）财源结构单一，财政收入基础不稳根据恩施州统计局的统计，2013年恩施工业总产值最高，其中小型企业为407个，中型企业为21个，没有作为支柱增加财政收入的大型工业企业，税收以烟草业为主导，仅2013年烟草税就占到
10、全州税收的6.7%，全州财政收入主要依靠烟草业为主导，以及产值较高的酒、饮料和精制茶制造业、农副食品加工业、非金属矿物制品业以及电力建筑行业来拉动财政收入增长，2013年五大产业工业总产值为1873724.1万元，占全州工业总产值的57.1%，到2014年五大产业工业总产值为16198011万元，占全州工业总产值的43.5%，虽然有所下降但是工业产值仍然依赖于五大产业。到2014年全州税收过亿元的企业仅2家，分别是烟草厂和电力公司；税收过千万的企业82家，其中与烟草有关的企业17家，与电力有关的13家，两大行业就占到税收过千万企业数近四成。 这五大产业基本都以自然资源为基础，而恩施自治州在这些
11、自然资源上并不占优绝对的优势，这些产业都是发展空间较小的传统型产业，且企业本身创新性不足，容易被其他地区创新型企业挤占其市场份额，市场前景不容乐观，尤其以烟草最为具有代表性，2012年烟草制造业工业总产值为281589万元，而在2014年下降到257227万元，降低了8.7%， 财政收入增长率也因此发生波动，财政收入依靠这些产业维持增长的基础并不稳固，同时在营改增实行后减少了重复纳税的情况，尤其使企业所纳营业税减少，导致财政收入持续减少。（三）权力不明确，财政自治立法不能落实在我党的十八届四中全会中曾指出“全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的任务”的重要指导思想，标志着我国社会发展进入一个
12、新的阶段，党和国家十分重视法法制建设，民族自治地区法制建设正是我党法制建设的重要内容，其中民族自治地区的财政自治权相关法律建设是民族地区发展的关键。民族自治地方拥有财政自治的权力，但是和很多自治地方一样恩施自治州并没有完全行使制定具体的财政自治条例和单行条例的权力。一方面，民族自治地方作为财政自治权力的主体，其自治的主体意识不强，关于民族财政自治的法律规范少之又少，法律建设欠缺。目前，国务院还有相当一些部门没有制定实施民族区域自治法的配套性文件。各省区市中，只有云南、湖北等14个省市制定了实施国务院若干规定的地方性法规或政府规章；155个民族自治地方中还有5个自治区、5个自治州和6个自治县未制
13、定自治条例。配套法规不健全是民族区域自治法贯彻执行难的一个最主要的原因，也影响了民族工作的法制化、规范化进程。 同时民族自治地方的财政事务作为财政自治权的客体，有着自身的特殊性，民族自治地区之所以自治，就是因为他的特殊性，有着特殊的经济背景，文化背景和历史背景必须依据民族特色制定符合自身的财政自治条例，而在在最新的2009年恩施土家族苗族自治州自治条例中，条例内容笼统和其他民族自治地区自治条例大同小异，没有利用自治立法的优势根据本民族经济文化特色立法，挖掘符合本地区发展的道路。另一方面国家对于民族自治地方的虽然通过宪法和民族区域自治法赋予其自治权，但并没有给予具体的配套法律法规来具体的规定自治
14、权利与义务，缺乏救济机制。民族区域自治法第六条中有提到“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。”并且宪法中规定“民族自治地方的自治机关有权有管理地方财政的自治权”，但在实践中自治机关的自治的权限范围和上级机关的权限划分并不明确，民族地区对于自身所拥有的自治权力如何运用和在那些方面运用并不明确，可能出现上级因为对自身利益的考虑和对自治权利范围的分歧而否决自治地区的自治条例单行条例，或者出现自治权利超越上级权利甚至出现民族自治地方立法偏离立法者意图，滥用财政自治权的情况，导致民族自治地方财政自治权得
15、不到合理运用甚至阻碍民族自治地区的稳定健康发展。例如在恩施土家族苗族自治州自治条例的修订过程中自治州提出了有关基础设施建设配套资金、水资源费、矿产资源补偿费、高考优待政策等六个方面向湖北人民政府提出草案，而在经历漫长的审批之后除了高考优惠政策外的所有政策均被否决 。不仅如此法律对怠于行使财政自治权利的行为后果并没有进行规范，对权力行使的规范性和合法性监督机制并没有建立，自治权利受到侵害时也没有具体的救济机制。正是由于缺乏法律规范和约束，民族自治地方的财政自治权才无法充分落实。（四）转移支付不合理，民族自治地方财政自治资金依然不足转移支付，又称无偿支出，它主要是指各级政府之间为解决财政失衡而通过
16、一定的形式和途径转移财政资金的活动，是用以补充公共物品而提供的一种无偿支出，是政府财政资金的单方面的无偿转移，体现的是非市场性的分配关系，是二级分配的一种手段。中央对民族自治地区的财政转移支付，是为了实现地区之间财力的均衡，使地方拥有与事权想匹配的财力。财政转移支付本身还存在着不合理之处，中央财政预算的划分到省一级为止，再由省按照中央的划分模式一层层向下，到达各县市乡，这使得一部分本来应属于省级或中央承担的支出在这种层层下达的模式下压在了基层政府上， 民族自治地方本就属于相对落后地区，加上上级财政支出的压力，民族自治地方的财政负担越发加大，不得不依靠财政转移支付，对转移支付的依赖性也随之越来越大。同时财政转移支付分为横向和纵向，纵向就是中央从所获得的财政收入中提取一部分根据具体情况拨付给民族自治地区，横向就是直接由经济发达地区从本级财政中直接拨付给民族自治地方。纵向的财政转移支付需要中央审批然后层层下放，耗时耗力，且资金下发中监督和计算程序难免会出现监督不到位，计算误差。而横向的财
