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1、新疆生态环境建设和保护中的法律问题研究 内容摘要 在我国近年经济高速发展的大背景下 生态环境方面的问题 也日益突出 社会各界对于环境污染案件的关注度也是不断提高 特别是自 2009 年哥本哈根气候峰会之后 我国更是将环境保护 提上了一个前所未有的高度 相继出台和完善了一系列的环境保 护法律法规 对于经济发展中的环境保护要求愈加严格 而新疆 地处亚欧大陆中部 远离海洋 气候干燥 降水稀少 生态结构相 对单一 环境自我修复能力极其薄弱 在自然环境的作用下 新 疆的生态环境已极其恶劣 特别是自 2000 年国家西部大开发战 略实施以来 新疆在经济大幅增长的同时 由于环境保护法律法 规执行不到位以及政
2、府过度重视经济发展而相对忽略生态环境 的建设与保护 新疆生态环境的恶化程度也在不断加剧 关键字 新疆 生态环境 环境保护 法制建设 一 新疆生态环境现状 1 干旱是新疆最基本的生态特征 在气候上 新疆处于干旱和极干旱地区 远离海洋 深居内 陆 四周有高山阻隔 海洋湿气不易进入 形成明显的温带大陆 性气候 年均降水量仅 147mm 不足全国平均值的四分之一 且 降水量随着季节 地域和海拔高度的不同分配极其不均 总体而 言 新疆降水西部多于东部 北疆多于南疆 山地多于平原 年 均 84 降水集中在山区 仅 16 降落在平原 1 由于平原地带 水分蒸发强烈 少量的降水远不能满足许多种植物生长所需的水
3、 分 只有那些极端耐干旱的荒漠植物才能得以生存 并由此形成 结构单一的内陆荒漠生态景观 新疆沙漠 戈壁面积巨大 而绿 洲面积仅占全疆面积不到 5 且分布相对孤立 分散 星布于沙 漠 戈壁包围之中 全疆范围内千米之内一毛不长的地带遍地可 见 这也在相当程度上稀释了平原地带空气中有限的水分 使得 人居地带气候更为干旱 2 自然生态系统脆弱且破坏较为严重 新疆自然条件恶劣 在干旱的气候环境制约下 新疆广大地 区植被总体表现为低矮而稀疏 且分布十分不均匀 而植被是生 态系统的核心 物种和生态结构在其长期制约下日趋单一 生态 系统也日益脆弱 在这种情况下 物种与生态系统的平衡关系极 容易遭到破坏 且破坏
4、后很难恢复 2 比如荒漠植被破坏后 在 自然情况下经历几十年都难以恢复到原来的植被状况 甚至永远 不能逆转 新疆的生态环境破坏主要有自然因素和人为因素 恶劣的自 然条件决定了我区境内各类自然生态系统生物量低 系统结构简 单 稳定性差 易遭受破坏并且难以恢复 生态环境十分脆弱 而 且沙尘暴频发 土壤风蚀极其严重 在西部大开发和地区经济跨 越式发展的大背景下 我区经济发展任务艰巨 且人们在长期拓 展绿洲进程中 缺乏对生态环境保护 恢复重要性的认识 更忽 视了对荒漠生态系统的保护 不合理 不科学的利用自然资源的 现象普遍存在 掠夺式开采 乱垦滥伐等现象严重 部分地区行政 负责人只重视经济指标增长 不
5、重视生态环境质量的变化 环境 保护立法不完善 有法不依 执法不严等现象突出 对以发展当 地经济为由而发生的破坏环境 导致生态环境恶化行为的监控处 理软弱无力 种种不合理的作为或不作为使我区生态环境不 断恶化 绿洲萎缩 湖泊消失 森林资源锐减等现象逐步加剧 再 加上经济实力不足 对历史遗留的生态环境问题和资源开发中引 发新的生态退化也是无力顾及 这就使得新疆的生态形势更加严 峻 3 土地沙漠化面积不断扩大 草地退化 土壤盐碱化现象严 重 近期 通过对遥感影像图和有关资料的分析后得出新疆生态 环境变化趋势和后果是 沙漠扩展 土地次生盐碱化面积仍在增 加 森林林份及生态功能下降的趋势仍未扭转 草地严
6、重退化 草 地面积仍在逐年减少 水域缩小 河道断流 湖泊萎缩 农药 化 肥 农膜使用量逐年增加 残留地膜对土地的污染日趋严重 矿 产开发对土地破坏和水环境污染已逐渐显露 生物多样性保护形 势严峻 沙尘暴频发使绿洲内大气降尘量居高不下 种种迹象 都在向我们敲响警钟 新疆的生态环境建设和保护已经到了不得 不做的地步了 二 新疆生态环境建设和保护中的法律难题 环境问题产生的原因是多方面的 国内外环境法研究成果一 致表明造成环境问题的原因主要有两个 一个是人们对自然资 源的不合理开发 利用所导致的环境破坏和资源浪费 另一个是 工农业高速发展和城市化 引起了 三废 污染 噪声污染 放射 性污染和农药污染
7、等更加严重的环境污染问题 针对新疆环境呈 现出的严重恶化趋势 笔者结合新疆自身的特点和现状去挖掘 考察和分析当前本区生态环境建设和保护中所面临的法律难题 以便得出适合新疆的环境法制建设对策 以图对解决新疆生态 环境严重恶化所引发的一系列问题有所帮助 1 经济发展任务重 立法相对不完善 环保法制建设压力大 中国经历了近十余年的经济高速发展期 各种环境问题 社 会问题都已经相当突出 在2011年底中央经济工作会议上 中央 进一步调整了经济发展策略 奠定了 稳中求进 3 的经济社会 发展总基调 经济发展 稳字当前 将改善民生作为经济工作的 首要目标 也是是我们政府对近年经济发展的有益反思 而在随 后
8、召开的新疆经济工作座谈会上 基于当前经济社会发展总体滞 后的基本区情 自治区提出了 稳中求进 进中求变 的经济方针 继续推进经济社会科学跨越 后发赶超 面对经济发展的刚性需 求 环境保护立法必然要有所让步 而缺乏了政策的绝对支持 新疆的环保法制建设依然是困难重重 纵观新疆的环境保护立法 现状 其法律体系的完整性和规定的严格性均与我国东部省份存 在着一定的差距 而且在许多方面还是只能依靠政府的决策和命 令 而相关的环保政策没有及时的上升为法律 又在一定程度上 制约了环境的保护与改善 2 地广人稀 环境监测难以面面俱到 执法成本高 难度大 新疆总面积 166 49 万平方公里 占陆地总面积的六分
9、之一 根据第六次全国人口普查结果 全区常住人口为 21813334 人 4 人均土地面积远远高于全国平均水平 新疆 的各类重污染工矿企业极为分散 相当部分都分布在比较偏 远的地区 这就使得环保部门的监测很难落实到位 依靠公 众监督也难以取得实效 因此 这些偏远污染单位的环境保 护基本上就是完全依靠本单位的自律 而且 由于地处偏远 交通不便等因素 环保部门的执法成本也相对较高 还容易 出现罚而不改 重新污染等问题 3 人口增长快 环境保护和法律意识意识较低 总体上来讲 新疆地广人稀 人口密度小 但许多地方是不 适宜人类居住的 因而在一些绿洲上 人口密度较大 在这些地 区的人口呈不断增长的趋势 另
10、外 由于新疆属于少数民族聚居 地区 各少数民族占总人口的59 9 相对宽松的计划生育政策 也在一定程度上加速了人口增长 人口的高速增长 需要更多的 资源来满足人们的生存需求 这就给民族地区的自然资源和生态 环境带来了巨大的压力 从近年人口变动情况来看 新疆人口平 均年增长率一直高出东部地区 而且 由于教育水平的相对落后 特别是在南疆三地州区域 文盲 半文盲人口比例极高 群众的 环境保护法律意识普遍偏低 加之语言障碍 宗教习俗等原因使 得法律宣传工作难见实效 环境法律法规很难得到遵守 污染环 境和破坏自然资源的现象屡见不鲜 4 自然资源的产权不清加剧了自然环境的恶化 新疆许多民族地区长期依靠畜牧
11、业和采伐业为生 长期利 用森林 草原等自然资源作为生产和生活资料 而这些资源的权 属根据我国宪法的规定是属于国家所有的 但是在这些资源上 放牧所取得的收益却属于放牧者个人所有 西方经济学上把这称 为 公有地的悲剧 5 这种资源产权不清的现状直接导致了相 当一部分资源的过渡使用和滥用 造成公有资源的大量浪费 而 且由于新疆地区监管难度较大使得相当部分的 公有地 基本上 处于无人监管的状态 这也增加了过度放牧和滥伐森林的随意性 加剧了生态环境的恶化 另外 基于当前的特殊情况 新疆存在 着兵团这一特殊建制 兵团属于中央计划单列的副省级单位 自 行管理内部行政 司法事务 受中央政府和自治区政府双重领导
12、 由于存在地方和兵团两套体质 部分地区的自然资源产权界定更 为复杂 这也在一定程度上导致了自然资源监管上的缺位 5 贫困也是造成民族地区环境恶化的重要原因 国家八七扶贫攻坚计划 中的592个国家级贫困县 有258 个是少数民族自治县 这258个少数民族自治县中有224个分布 在西部地区 占民族贫困县的86 8 其中新疆占27个 6 贫困 不仅仅是一个经济问题 同时也是社会问题和环境问题 贫困的 存在不仅威胁着当地的社会可持续发展 而且也给生态环境带 来了毁灭性的破坏 贫困与这些地区的环境问题有着交叉重叠以 及恶性循环的趋势 由于贫困 部分地区的居民只能依靠滥垦 滥伐 滥牧等破坏生态环境的生活方
13、式维持生计 本文称之为破 坏环境的刚性需求 从而导致该地区生态环境的恶化 同时生存 的压力迫使人们急功近利 毁林造地 围湖垦田 滥截水源 同 时又没有能力抑制资源枯竭 环境退化的趋势 相当一部分地方 常因急于脱贫致富 忽略或简化必要的环保审批手续招商引资 为污染严重的企业及其技术 工艺 设备向新疆转移提供方便 加剧了环境污染 可见 如不能很好地解决贫困问题 破坏环境 行为将不可避免 生态环境恶化的趋势也将很难遏制 并且进入 一个恶性循环的状态 三 新疆环境法制建设的思考 1 经济发展与环境保护并重 惩防并重 坚决不走西方老路 新疆的跨越式发展必须站在一个高起点上统筹规划 摒弃以 牺牲生态环境为
14、代价的经济增长模式 实施人口 资源和环境的 协调发展 实施经济 社会和环境的同步跨越发展 7 而且新疆 地区如何开发直接影响全国的可持续发展战略大局 我们不可 能走当年美国西部破坏性 掠夺式开发的路子 坚决不走先污染 后治理的路子 而必须先发展有利于生态平衡和环境保护的项 目 在保持可持续发展的前提下实现经济的腾飞 随着我国入世 以来对外经济交流的日益频繁 新疆也应当一更高的标准要求自 己 遵守世界规则 积极借鉴学习发达国家环保理念 2 环境保护 立法先行 第一 应当进一步完善国家层面的环境立法 当前我国环境 法制建设已经取得了一定的成效 积累了相当丰富的经验 但是 我们也应当看到我们的环境法
15、律体系与一些先进国家还存在着 一定的差距 因此我们还是应当不断的借鉴吸收国外的先进经验 从国家的层面上不断完善环境立法 加强对环境的监管力度 特 别是要进一步完善环境保护单行法体系 第二 我们还要加快完善新疆的地方环境立法进度 一方面 要端正立法动机 杜绝为了完成上级交给的立法任务而去照搬照 抄上级的法律条文 而是要紧紧围绕着本地区生态建设和环境保 护的实际需要 从本区最为严重的环境问题入手 结合本区实际 有针对性地规定具有本地特色的环境立法 以弥补国家环境立 法的不足 逐步摆脱地方环境立法被动 落后的局面 譬如 1996 年颁布实施的 新疆维吾尔自治区防沙治沙若干规定 1997年6 月4日公
16、布实施的 巴音郭楞蒙古自治州博斯腾湖流域水环境保 护及污染防治条例 的相关规定就很有地方特色 另一方面在新 疆地方立法的过程中应当实施综合立法和单项立法相结合的立 法模式 既要有面对新疆全局的综合立法 又要有针对本区生态 环境建设的某个具体方面的个别单项立法 从而形成点面相结 合 一般原则和具体步骤相结合 宏观调控和微观调节相结合 法律制度的灵活性与可操作性相统一 努力构建起适应新疆可 持续发展需要的区域环境法律体系 3 规范和完善西部地区生态环境执法 加大对破坏环境行 为的打击力度 第一 国家环境执法机构要充分关注新疆的生态环境问题 提高对新疆地区生态环境保护对于稳疆富疆和全国环境保护的 重要性的认识 及时会同相关部门针对具体问题提出环境执法要 求 并加大对新疆环境执法部门的指导与帮助 第二 加强新疆环境执法队伍建设 改善执法装备 环境执 法要求环境执法人员必须具备法律 经济 环境科学等方面的专 业知识 因此 必须规范环境行政执法资格 只有经过严格培训 和考核 持有环境行政执法证件的环境行政管理人员才能进行环 境执法 随着各项优惠政策向新疆倾斜 必将吸引大批优秀人才 尤其是大专院
