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1、第四章 国民经济管理组织第一节 国民经济管理组织功能和原则组织是由人群与职位结构结合的。“一个组织可以被认为是两个概念的结合：（1）作为一组人的群体；（2）作为一组职位的结构。”在一个国家中，国民经济组织也许是所有组织中最庞大的组织形式，因此对这个组织及其组织中的个人也就相应规定了严格的原则和素质要求。国民经济管理组织从名词上理解，是所有从事国民经济管理工作的人员和机构的总称，广义上讲它包括一切涉足国民经济管理活动的政府组织和非政府组织，从狭义上讲它专指政府经济管理机构。国民经济组织从动词上理解，是所有组织和管理国民经济活动的行动和过程的总称。但二者在实际管理活动中是无法分离的，其根本原因在于
2、它是国民经济管理运作的载体，是实现国民经济管理目标的保障。一、 国民经济管理组织功能1、整合国民经济资源的功能。国民经济在客观上是一个非常庞大的社会系统，其中拥有许多复杂的子系统。在这些大小子系统中，散布着各种国民经济的人力、物力和财力资源。国民经济管理的目的之一，就是要想尽一切办法，通过恰当的组织形式将这些资源动员并组合起来，做到人尽其才，物尽其利，财尽其用，增进社会福利。2、保障管理目标落实的功能。当国民经济管理主体选择了宏伟的发展目标和勾画了壮丽的发展远景后，下一个的问题就是如何将这些目标和方案落实。在市场经济条件下，政府可以通过道义劝说，去鼓动市场主体参与对这些目标的追求行动，也可以通
3、过直接掌握的资源和权力，去带头实现这些目标。而这些都离不开一定形式的国民经济管理组织。3、保证管理信息畅通的功能。国民经济管理需要充分和大量的经济信息，这些信息的整理和传输需要有专门的输送管道。独立建立这种信息输送管道固然是国民经济管理信息系统的主要功能，但是如果没有正式的国民经济组织作依托，经济信息既不能正常交流也不能有效利用。国民经济管理的各种决策、指令、政策等信息均要透过国民经济组织管道上传下达。4、维持管理秩序的功能。将一个国家中分散的、志趣各异的人员和不同物理属性的经济资源组合起来，这本来就是一件非常不容易的事情。进一步要求的是将这些人员和物资运作起来，实现选定目标，这更是一件复杂的
4、事情。但是通过国民经济组织，不容易的事情和复杂的事情均可以办到。二、 建立国民经济管理组织的原则1、政企职责分离原则。2、精简原则。3、统一原则。4、效能原则。第二节 国民经济管理组织体系一、 国民经济管理组织的形式国民经济管理组织是实施管理任务的载体。国民经济管理者与公开颁布实施的行政规章一起，构成了正式的国民经济管理组织。不同国家制度有不同的国民经济管理组织形式。一般说来，正式的国民经济管理组织形式不外乎两种基本形式：三角金字塔形与平行四边形。不同的组织形式对国民经济管理行为有不同的影响作用。三角金字塔形形式决定了以集权为特色的管理行为，平行四边形形式决定了以分权为特色的管理行为。我国国民
5、经济管理组织从两个方向形成：其一，按照职能分工分成不同的职能部门；其二，按照地区分布分成不同的行政区域。由此形成所谓条块关系。在宏观一级，国民经济管理组织以最高管理机构国务院为塔尖，按照中央部门和地方政府两个系统组成严密的管理网络。每一个中央部门或地方政府的济管理部门同样也是按照金字塔形的原则组建。在计划经济时代，整个金字塔形的塔基，是分别隶属于中央部门和地方政府的国有企业。我国政府经济管理组织存在如下三个情况：首先，国民经济管理的组织按照行政地域原则分成多级：全国级，省级，市级，县级，乡镇级。从经济管理的实效看，全国、省和市三级具有较大的决策权限和影响力，县镇级属于国民经济管理的基层，主要是
6、执行上级政府各项经济政策。因此，涉及前三级国民经济管理行为的主要问题是如何划分决策权，涉及后两级国民经济管理行为的主要问题是如何执行政策。其次，每一级国民经济管理又按照分工原则分成两大部门：专业部门与综合部门。专业部门承担经济行业的管理任务，综合部门承担协调专业部门之间的关系和进行整体性经济管理的任务。两者的功能都是必要的，按照体制规定两者的管理界限也是明确的，但是在实际运行过程中，两者常常产生出许多矛盾。最后，无论哪级政府组织，最终都与企业发生联系。政府与企业的相互关系，是社会主义经济体系中一个长期引起争议的问题。在计划经济时代，全国被设想为一个特大型工厂，众多企业按照分工原则被当做各个车间
7、，而政府部门则被视为是管理这个庞大工厂及其车间的管理者。因此政府与企业成为一个连体有机物，政府行为与企业行为具有同一性。然而在经济改革过程中，随着市场经济体制前提的逐步确立，政企分开成为调整政府与企业相互关系的基本出发点。二、国民经济管理组织的变革我国中央政府管理的组织机构，从1949年开始建立到1954年健全之后，经历过五次以上大的变动循环：1958年的精简到1965年膨胀，1970年的精简到1978年的膨胀，1982年的精简到1986年的膨胀，1988年的精简到1992年的膨胀，从1993年的精简到1995年的膨胀，再以后就是1998年的大精简。实际上，一个国家的政府组织来回调整，反反复复
8、，是一种正常的现象。中国政府承担了世界上任何一个国家都没有的如此众多人口的管理任务，其艰难程度与复杂程度都是无可比拟的。这种变动循环，表现出探索与进步的必然性。在每一次的调整变动中，首当其冲的就是国民经济管理机构。20世纪末，中央政府机构进行了建国以来最大的调整。1998年，国务院精简国务院所属公务员人员近半数，部级职能机构由原来的41个减少到26个。组建后的国民经济管理职能部门分成4大块：（1）宏观调控部门（4个）。包括：国家发展计划委员会、国家经济贸易发展委员会、财政部、中国人民银行。它们分别行使计划、调控、财政政策和金融政策管理职能。（2）专业经济管理部门（9个）。包括：铁道部、交通部、
9、建设部、农业部、水利部、对外贸易经济合作部、信息产业部、国土资源部、国防科学技术工业委员会。它们分别承担各自领域的行业规划、指导、政策、监督和监管少数部直属国有企业的职能。原来的一些部委降级保留为副部级局。（3）社会发展管理部门（10个）。包括：科学技术部、教育部、劳动和社会保障部、人事部、文化部、卫生部、国家计划生育委员会、国家民族事务委员会、民政部、公安部。它们也分别承担各自领域的行业规划、指导、政策、监督和监管少数部直属国有事业单位的职能。原来的一些部委降级保留为副部级局。（4）国家政务部门（6个）。包括：外交部、国防部、司法部、国家安全部、监察部、审计部。继中央机构调整之后，从2000
10、年开始，地方政府机构也按照中央统一部署和要求开始机构调整。同时，中央一级的经济管理机构内部继续进行调整。三、非政府组织的地位与作用非政府组织的概念是一个外来词。按照国际通行的理解，非政府组织（NGOs）一般是指由民间个人或组织结成的社会团体，代表社会中某个社会群体、阶层、集团的利益。在1991年联合国亚太地区部长级社会发展会议上发表的马尼拉宣言中，对非政府组织作了如下规定：“各种社区活动群体、地方自愿组织、社会服务机构、宗教团体和其他不计私益而为公益服务的社会群体，一般说来都可以称作是非政府组织。”作为习惯性外延，非政府组织不涵盖一切经济组织（如企业、公司、工厂、商店等等）、社会事业单位（如学
11、校、医院、娱乐设施、体育场馆、公园等）和一切政府组织，但各种政治组织属于非政府组织范畴。作为区别其他社会组织形式的主要标志，非政府组织具有比较明显的特征：合法性，民意代表性，管理自治性，非盈利性等。非政府组织是现代市场经济中的第三种力量，与政府、市场呈三足鼎立之势。政府作为国民经济管理的主体，虽然有责任也有能力管理属于其职责范围内的事务，但是难免有顾及不到的地方与时候。而且，对有些技术性比较强的事务，政府直接介入效果并不好，相反容易使政府处于进退两难的境地。在这种情景下，由各个社会利益的代表组织自己去协调处理，反而在总体上能够取得良好的国民经济管理绩效。因此，现代市场经济发明了一大批非政府组织
12、作为服务于个人、企业、社区的社会经济中介组织，如信息咨询机构、律师事务所、工商者联合会、行业协会、消费者权益保护组织、环境保护组织、市场调查机构、产品质量认定机构、科技研发机构、高新技术产业孵化器等等。现代市场经济运行实践表明：市场和政府对个人和企业及其经济活动进行干预，都有其不足和缺陷；引入第三种力量即非政府组织力量后，对市场和政府的力量就能起到补充和平衡作用，由此形成稳定的三角形力量格局。市场、政府和非政府组织相互影响制约，最终形成内在合力共同调节企业，从而影响社会经济进程。图4-1显示了这种理论模式。市场市场企业企业政府非政府政府 图4-1 市场、政府、非政府组织三者之间的关系非政府组织
13、具有管理和被管理双重地位：对企业而言，它是以管理者身份出现的，作为国民经济管理主体的一种重要辅助力量；但是对政府组织而言，它又是以被管理的对象身份出现的。这种双重身份使得非政府组织起到市场或政府都起不到的作用：第一，它促进了政府与企业、消费者之间的联系和社会对话。良好运行的非政府组织将会成为政府与企业、消费者之间的桥梁和渠道。第二，它推动了经济参与和经济民主进程。非政府组织有利于促进微观经济主体对国民经济事宜的参与和积极性，它所发挥的作用越大，对经济参与和经济民主的发展贡献就越大。第三，它对维护微观经济阶层或集团的利益作出应有的贡献。第四，它弥补了政府管理的漏洞。当政府全力关注某些领域问题时，
14、非政府组织可以通过自己特殊渠道和方式去关注被政府忽略但对国民经济发展一样重要的问题。第五，它所提供的专业性和技术性社会服务降低了企业运营成本和政府管理成本。第三节 国民经济管理人员一、国民经济管理人员的角色定位10种管理者角色，分成三个方面：第一，涉及人际关系的三种角色：挂名首脑，联络员，领导者；第二，涉及信息的三种角色：监听者，传播者，发言人；第三，涉及决策的四种角色：企业家，故障处理者，资源分配者，谈判者。在我国，政府官员作为国民经济管理人员，其总的角色定位是“公仆”、“人民勤务员”或“父母官”。“公仆”概念最早出现在法国资产阶级革命时期的人权理论之中，经过马克思和恩格斯对巴黎公社经验的总
15、结，而成为无产阶级政权工作人员的统一称谓。“人民勤务员”的概念形成于革命战争年代，它与人民公仆是同一个范畴。“父母官”角色则是在中国长期的封建主义制度下形成的一种“清官”观念。当官的就要替小民作主，当官不为民作主，不如回家卖红薯，反映出处于无权地位的普通老百姓对当官的一种企望。由于历史条件限定和主客观方面的因素，一部分政府官员离公仆角色要求尚有一段距离，甚至出现与公仆角色背道而驰的现象。因此，仅仅有了制度规定还不够，公仆角色还需要通过培养教育才能够建立起来。要使每个政府经济管理者都成为人民忠实的勤务员，需要长期的培养教育工作和自我思想改造。由于在国民经济管理内部存在着管理分工，国民经济管理者的
16、角色是多种多样的。根据其分工角色，一般可以按照管理分工把他们分成若干种：第一，按照经济管理决策层次，分为最高决策者，中层决策者，基层决策者；还可以根据在决策过程中发挥实际作用的情况，分为名义上的决策者，事实上的决策者；第二，按照经济管理职责范围，分为总指挥，情报分析员，计划员，组织者，监督者，等等。三、 国民经济管理人员的决策风格（一）决策风格的理论基础管理者的决策风格理论基础是心理学的类型说。在心理学中，一个人的个性指的是人的心理特性，包括能力、气质和性格。心理学按照形成人的个性差异的因素，对难以计量的人群做了类型划分。这样就使得对复杂多变的人类行为有了相对简化的理解。奥地利心理学家荣格首创了类型心理学，他认为人类具有两种基本的心态：内倾和外倾。这两种心态在一个人一
