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1、财政体制改革加速县乡政府职能转变 2006-04-04 09:37:27 3月30日，国家发改委公布了一份题为转变县乡政府职能：目标、问题与政策建议的报告，报告显示，中国政府加速中国基层政府职能转变的大思路正在日渐明朗，财政体制的改革被视为关键一环，并建议逐渐建立中央、省、市(县)三级财政体制。我们认为这是一个强有力的信号：中国政府已清醒地意识到，基层政府职能向服务型公共型的根本转变，是实现新农村建设大战略的关键 新农村建设对县乡政府职能定位的要求 县乡政府最贴近农民，更容易获得和把握农民对公共产品和服务的需求信息，由县乡政府分析利用这些信息，可以避免信息在政府间传递过程中可能发生的信息不对称
2、乃至信息失真，从而可以使公共支出的安排更有效。与中央和省级政府相比，由县乡政府负责农村公共产品的供给，具有信息搜寻费用低、安排的项目针对性强和更便于引导农民参与等优势。 从建设服务型政府的角度看，县乡政府在新农村建设中的职责范围包括三个层面。 一是，着重加强公共服务职能。为公民提供优质高效的公共产品和服务是县乡政府的基本职能。发展教育、卫生等社会事业，促进义务教育和基本医疗等服务的平等化。大力发展社会救助和社会福利事业，加强农业科普和农民技能培训，加大基础设施的建设和供给等。 二是，进一步完善社会管理职能。依法加强社会管理，保障民主法制、维护社会秩序是县乡政府的重要职责。 三是，切实改进经济调
3、节和市场监管职能。认真落实国家的各项政策，稳定和完善土地家庭承包经营制度、土地流转制度、农产品补贴制度；加强对城镇化的规划、指导和财力支持，改革户籍制度、城乡就业制度；加强对土地、能源和水资源的监管，加大环境保护力度；加强对市场经济秩序的监督，加强执法力度，尤其是要加大对种子、化肥、农药等农业生产资料的监管力度。 县乡政府职能错位制约新农村建设 报告指出，作为最基层的政府，县乡政府直接面对“三农”，是建设社会主义新农村的中坚力量，“必须强化其公共服务和公共管理的职能”。 由于基层政府更加贴近基层群众，更容易及时了解人们的需要，因而对一个地域而言，也就更能提高政府发挥公共职能的效率和效果。从这个
4、意义上讲，这是对基层政府在发挥政府公共职能方面重要作用的一种肯定。 以此为目标，报告强调，为公民提供优质高效的公共产品和服务才是县乡政府的基本职能。同时，基层政权也要依法加强社会管理，保障民主法制、维护社会秩序。 而在基层政府与发展区域经济的关系上，报告明确指出，县乡政府尤其是县级政府，应着力为农民增收和县域经济社会发展创造良好环境。 上述表述显然具有明显的现实针对性，县乡政府职能上的“错位、越位、缺位”早已被广泛诟病。 目前，县乡政府的职能既有“缺位”也有“越位”。“缺位”主要表现为对农村义务教育、公共医疗卫生、农田水利等基础设施建设没有承担起应有的责任，欠账较多，农业税费改革引发的县乡财政
5、紧张有可能使“缺位”现象进一步加剧。“越位”则主要表现在某些地方政府出于追求政绩、屈从于不切合实际的“达标升级”要求，向农民提供超出其有效需求的公共产品和服务，如高标准的公路，过高标准的文化娱乐体育设施等。这些超出农民有效需求的公共产品和服务，不是导致农民负担加重，就是形成县乡政府的债务负担。“越位”还表现为部分地方政府直接参与经济活动，甚至干预企业经营。县乡政府职能的“错位”加深了农村的社会经济矛盾。 在分析原因时发改委的报告承认，“唯GDP”的发展观和对行政管制和经济处罚的手段依赖，无疑是县乡政府职能定位偏失的两大病因。而同时，报告更强调，财政体制，是影响县乡政府发挥其应有职能的“关键性问
6、题”。 关键点在基层财政体制改革 3月21日公布的题为中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见的文件明确提出，5年内乡镇机构编制“只减不增”。温家宝总理在去年底的中央农村工作会议上指出，取消农业税后，全面推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为主要内容的农村综合改革。 而此次发改委的报告称，管理层次过多导致行政成本高昂，行政效率低下。在政府间关系上，我国行政体制的一个显著特点是，只关注权限程度大小的区分，而不重视事权范围的分工。在这样的体制下，县乡政府本应突出的公共服务和社会管理职能往往被其他职能所淹没、弱化。 而在政府层级设置上，我国施行五级政府管理体制，省市政府掌握了大量
7、行政资源，县级政府自主权过小，且市县争利严重，不利于县乡政府因地制宜履行职能。 对于上述现象，有专家表示，将来县乡政府的存在可以取决于省政府。如果省政府觉得需要乡镇这一级政府参与办事，由省政府掏钱养着，不需要的地方尽可以撤掉。现在某些地区由于基层政府的财政压力，已经发生了撤乡并镇的情况。 逐步推行“省管县”的财政体制 报告建议，进一步推动“省管县”和“乡财县管”的改革试点，在有条件的地方逐步取消市管县体制，实行省级财政直管市、县财政，市、县行政不同级但可财政同级，市级财政只管市辖区，并虚化乡镇财政，将乡镇预算归入县级财政管理，为将乡镇变为县级政府派出机构创造条件。逐步形成中央、省、市（县）三级
8、财政体制。 报告提出，转变县乡政府职能，要以完善公共财政体制尤其是省以下财政体制和深化行政管理体制改革为重点，逐步实行“省管县”财政管理体制，赋予县乡政府与事权相匹配的财权。同时，配套推进事业单位、行业协会等方面的改革。 “省管县”的逐步推进，则同样意味着政府层级减少、效率提高、政策传导机制迅速到位、行政成本降低，当然也包含了省级政府对基层政府的责任的强化。 一面是“乡财乡用县管”，一面是“省管县”，这两项改革的全面推行，其意义恐怕将不止于改革本身，它甚至将影响到整个财政管理体制乃至行政体制的重构。 未来财政体制改革的远景是，“按照中央、省、市县三级，扁平化架构来安排财政分税分级的体制，并以此
9、进一步带动中国行政架构的改变”。 以财政体制改革推动基层政府职能转变 转变县乡政府职能涉及到经济社会领域的多个方面，需要在国家的层面上统筹考虑，配套推进。改革的重点是，以完善公共财政体制尤其是省以下财政体制和深化行政管理体制改革为重点，逐步实行“省管县”财政管理体制，赋予县乡政府与事权相匹配的财权。同时，配套推进事业单位、行业协会等方面的改革。 1、进一步明确县乡政府职能，逐步划清政府间事权，减少政府层级。正确处理政府与市场之间的关系，推进政企、政资、政事和政府与中介组织分开，明确中长期县乡政府职能调整的方向。按照有所为、有所不为的原则，强化县乡政府在公共服务和社会管理方面的职能，并建立科学的
10、绩效考评机制。 2、鼓励各地通过省财政直接对县和“乡财县管”等方式减少财政层级。在现行行政管理体制大体不变的情况下，进一步推动“省管县”和“乡财县管”的改革试点，在有条件的地方逐步取消市管县体制，实行省级财政直管市、县财政，市、县行政不同级但可财政同级，市级财政只管市辖区，并虚化乡镇财政，将乡镇预算归入县级财政管理，为将乡镇变为县级政府派出机构创造条件。逐步形成中央、省、市（县）三级财政体制。 3、调整各级政府间的财力划分。合理划分各级政府之间的收入范围及征管权限，加大财力向基层政府倾斜的力度。有些专家建议，从中长期看，可将目前中央和省级财政集中的部分专项收入按不同的性质和责任分别下划到县级，
11、并从整体上重构税制，分别设置省税和市县税，将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种，作为市县级政府的主体税种，改变目前县级政府没有主体税种和共享税过多的局面。 4、加大转移支付力度，调整转移支付结构。进一步提高中央和省级财政的转移支付比例，规范和完善转移支付制度，重点加大以“因素法”为主要方式与手段的均等化转移支付力度，尽快建立健全符合公共财政体制要求，适应我国区域经济社会发展状况的财政转移支付制度。 政府在我国农村社会养老保险制度构建中责任研究 华 黎农村社会保险制度的建立对农村人口的养老保障有着重要意义，从实践上看，我国农村养老保险制度从1986开始试点，此后经历了推广阶段、停滞阶段以及创新
12、阶段阶段，近年来一些发达地区和较发达地区根据本地区的实际情况建立了新型农村社会保险制度，农村社会养老保险有了较快的发展。从理论上看，一批有志于农村社会保险究的学者做了大量的研究，主要集中在农村社会保险的必要性、可行性研究，政府责任研究、制度设计与对策等方面。笔者认为农村社会养老制度的建立及水平的确定在很大程度上取决于一个国家公共政策的选择，如果一国政府政府将公平作为主要政策目标，将会极大地促进农村社会保险制度的建设，在制度供给、法律供给、特别是财政供给等方面作用于农村社会养老保险制度。本文将从政府与农村社会养老保险关系的视角出发，结合农村社会养老保险现实状况以及未来发展，对现有的文献进行梳理，
13、以期对今后的研究有所启发。政府应承担的责任公共产品提供的非竞争性决定了市场提供的失灵，市场失灵的领域正是政府发挥作用的领域，政府通过对国民收入的分配与再分配，以“税收-转移支付”的方式向公众提供。农村社会养老保险的公共产品这一属性，决定了政府在农村社会养老保险建立与实施中应负有责任甚至是主导责任。郑功成（2002)提出，不能以政府对农村居民没有承诺为借口来拒绝建立相应的社会保障制度。杨翠迎、米红提出“有限财政责任农保”观点，所谓“有限财政责任农保”就是指政府对农保所提供的保险费补贴和承担的各种养老金支付风险是在特定人群特定时段内的一种限额限时责任。根据国际上其他国家的经验，政府的资金支持和缴费
14、补贴责任主要体现在三个方面：一是由政府财政分担农村社会养老保险的缴费责任；二是农村基本养老保障机构的管理费用由财政承担，不再从农民养老金中提取，国家在政策上给予农村养老保险充分优惠；三是承担最后“兜底责任”，也就是一旦农村社会养老保险基金入不敷出，财政扮演“最后风险承担者”的角色。刘志国，姜浩（2006）从宪法、政府公共财政职能的基本的社会保障权等角度，认为政府对社会保障应该负有投入的责任；郑功成（2000）认为，各国包括我国政府责任强调的结果是倾向于建立一种政府主导型的社会化的保障制度，这就要求政府承担制度设计、监管以及财政兜底等责任，并且根据经济社会的发展需要还在不断的对社会保障项目、水平
15、等进行调整，以期更适应经济社会的发展。政府责任的缺失政府的责任缺失已是不争的事实，主要体现在制度提供上、财政上、法律上责任缺失。（一）制度责任的缺失。制度责任的缺失包括两个方面：第一，制度提供责任的缺失。从建国到1992年，这期间我国农村养老基本上是家庭养老的形式存在，社会养老是一片空白，直到1992年1月国家才颁布县级农村社会养老保险方案，开始了社会养老的试点阶段，由于该制度的诸多不合理的因素，实施几年后，于1999年停止执行，目前该方案处于停滞状态，从全国范围看，缺乏一部法律层次高，统一实施的社会养老保险制度或法规，农村社会养老保险制度又重新出现空白。第二，制度设计不合理。就1992年的社会养老保险方案而言，该方案坚持“个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”原则，国家未承担资金支付责任，使整个方案缺乏社会保障应有的社会性和福利性，事实上该方案是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，正因如此，影响了农民参保的积极性，如果强制性要求农民参加，就违背了农村社会养老保险自愿性原则，因此，在制度设计时就使其执行陷
