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1、13分税制与财政地方承包【分类号】财政原理与比较财政制度【分类名】财政学【书名】财政原理与比较财政制度【著者】平新乔【出版社】生活读书新知三联书店上海分店/上海人民出版社【出版日期】199504一个国家的财政体制是与该国经济资源配置方式与文化传统有关的，财政是采取中央一元化的体制还是采取联邦式的分权体制，往往是与民主政体与其他非经济因素有关的。但是，从经济学的角度来分析，仍然可以帮助我们认识一元化的的财政体制与联邦式财政体制的优劣，从而帮助我们正确地选择符合中国国情的财政体制。一般来说，一元化的财政体制，以英国为代表。但是，在美国，人们很难接受有效的一元化的民主制，从而也接受不了一元化的财政体
2、制。关于集权的财政体制与分权的财政体制各有什么优劣，这是本章分析的重点。然后，将介绍各国的财政预算体制的特点；最后，再介绍中国财政体制上的分税制与地方承包制的争论。关于集权的财政体制的理由公共品的分类关于公共品的分类，第2章中已有所涉及。这里，再从全国性的公共品与地方性的公共品之间的区别作些分析。从公共品的性质来区分，公共品又可以区分为全国性的公共品、准全国性的公共品以及地方性（非全国性）的公共品。所谓全国性的公共品是指那些可供全国居民同等消费并且共同享受的物品，像国防这样的经济物品就是属于这类公共品。所谓准全国性的公共品是指这样的物品，它们满足消费上的公共性即非竞争性，但是不满足消费上的同等
3、性，即不同地域、不同的行政区的居民在对这类物品的消费上不是机会均等的。比如，教育就属于这一类物品，尽管国立大学是为全民族服务的，但不同地区的升学率是不一样的，学校培养的学生分配也不是对每一个行政区都平等的。当然，还有一类物品（注：严格地讲，这类物品不是pablic goods,而是pablic bads。）不是提供利益，而是会带来损害的，比如政府造成的水污染，就是一种准全国性的公共损害品，因它对各地产生的损害是不均等的。最后，非全国性的公共品是指在地方的层次上被消费者共同地且平等地消费的物品。比如，地方政府提供的高速公路巡逻，救火设施与地方治安力量，都是地方性公共品，这类公共品在区域之间只存在
4、极小的外在性。由于公共品的性质上存在着上述差别，因此，客观上会存在中央政府与地方政府的分工。只有地域很小的国家，以上三类公共品的区分才并不明显，于是才会使中央政府一元化财政体制的建立比较稳固。集权型的财政体制的理由这方面的理由大体上有以下五条：第一，为了有效地配置全国性的公共品或准全国性的公共品。全国性的公共品应由中央政府出面来提供，这自不待说。准全国性的公共品为什么需要由中央财政来提供呢？这是因为，当这类公共品产生受益面不均匀时，中央政府就有责任出面决定这类公共品的提供数量，并且适当解决地区之间的不同的经济外部性问题；否则，如果中央财政不努力解决地区之间的不同的外在性问题，则就会发生得益人口
5、与提供资助的人口之间的不对应问题，这是不利于整个社会的协调发展的。第二，只有中央财政出面才能解决地区之间、地方政府之间的平等，以及私人收入财产的再分配问题。有时，税收负担的落实涉及到不同的省（州）或地区，这就需要地域上统一的中央政府出面干预并且进行决策。换言之，在决定地区之间的再分配政策上，中央政府是具有比较优势的。对于私人部门或不同的产业部门的收入或财富的再分配，中央政府也有决策方面的相对优势，因为这类问题是不宜于让部门去自行筹划决定的。如果中央政府不决定个人所得税或公司法人所得税的问题，而是让地方政府或私人部门去擅自决定个人所得税税率或公司所得税税率，则人口的流向就会发生不利于社会的变化。
6、比如，有的地方为了发展对穷人的福利项目，就要对该地的富人征税，这会迫使该地的富人迁出，而会吸引其他地区的穷人迁入。当然，人口流动本身又会自我抵御地方性政府的财政政策，只要资本、人口、技术是能自由流动的，则地方政府就难以做小动作。问题在于，如果一个社会的资金市场、劳动力市场与技术市场还未建立起来时，如果地方财政擅自决定税率等重要的再分配杠杆，则后果往往是有害的。有时，为了保证地方性财政政策奏效，地方政府往往会对人口、资金与技术流动设置障碍。在这种条件下，中央财政就更需要统一税率，统一再分配政策。第三，中央财政体制的确立有助于宏观经济的稳定。为了充当稳定经济的角色，中央财政是具有综合性的比较优势的
7、。比如，在经济衰退时由中央政府出面干预要比省（州）政府或地方政府出面干预有效得多。这是因为，经济衰退问题往往是全国性的。再比如，一个国家是对外开放的，各个地区都在发展对外贸易，这时，一个省（州）实行的扩张性的宏观政策，很可能会使好处落在别的省（州）上，或者本国的各个省份（州）都没有捞到好处，而让外国人得利了。这时，中央政府出面进行干预，就尤其显得必要。第四，在征税上，由中央政府征税，比地方政府出面征税要有效得多。中央政府之所以在征税问题上具有综合的相对优势，主要来自于下列几个因素：(1)中央政府在政治上具有宽得多的管辖范围，这就有利于发现与税基有关的各种收入，从而使税率的决定更适合各种税基；(
8、2)从全国范围计征税收，就不会使流动性人口的收入漏税；(3)从中央财政出发决定税率，可以减少由地方决定税率后带来的税款或税率的减免现象。第五，中央预算的性质可以避免由于地方之间的产业竞争所造成的有害影响。地区之间为了进行产业竞争，本能地会颁布名目繁多的补贴政策或惩罚措施，以示自己的偏好与歧视，这在全局上是非常有害的。中央预算的一元化性质当然会避免上述现象。中央与地方收支划分的一般原则尽管在集权财政体制与分权财政体制的选择上存在着分歧，但大多数国家一般都是要划分中央与地方的收支的。国家收支既然有中央收支与地方收支之区分，那么，两者应当如何划分，这就需要确立一般的原则。中央与地方支出的划分原则巴斯
9、特布尔(C.F.Bastable)提出了关于划分中央支出与地方支出的以下三个原则：第一，受益原则。凡政府所提供的服务，其受益对象是全国民众，则支出应属于中央政府的公共支出；凡其受益对象是地方居民，则支出应属于地方政府的公共支出。第二，行动原则。凡政府公共服务的实施在行动上必须统一规划的领域或财政活动，其支出应属于中央政府的公共支出；凡政府公共活动在实施过程中必须因地制宜的，其支出应属于地方政府的公共支出。第三，技术原则。凡政府活动或公共工程，其规模庞大，需要高度技术才能完成的项目，则其支出应归中央政府的公共支出；否则，应属于地方政府的财政支出中央与地方收入的划分原则在中央收入与地方收入的划分原
10、则上，学者们的意见不一致。在这方面，美国财政学者塞利格曼(E.R.A.Seligman)与迪尤(John.F.Due)分别提出了三个原则与两个原则，现分述如下：第一，塞利格曼的三个原则。(1)效率(Eiciency)原则。该原则是以征税效率高低为划分标准。例如，所得税的征收对象为所得即收入，但所得的所在地点会随纳税人的流动而难以固定，并且，人往甲地，所得可能在乙地，甚至遍至全国各地。这样，若把所得税归于地方政府就显得麻烦。如果把所得税归中央政府，在估算调查归户方面就较方便，征收起来效率就比较高。再比如土地税，如以土地为征收对象，地方税务工作人员就较易明瞭当地情形，对于地价的情况也较为熟知，自然
11、比较方便，且不易逃税。因此，在国外，土地税一般是划为地方税。(2)适应(suitability)原则。该原则以税基广狭为划分标准，税基广的税种归中央政府，税基狭的税种归地方政府。如印花税，税基广泛，就应属中央税；房产税因为其税基在于房屋所在区域，较为狭隘，所以应为地方税。(3)恰当(adequacy)原则。该原则以租税负担分配公平为划分标准。例如，所得税在西方国家就是为了使全国居民来公平地负担租税而设立的，这种税如由地方政府来征收，就难以达到上述目标，所以，所得税应归中央政府，这才符合恰当原则。第二，迪尤的两个原则。(1)效率原则。该原则的内容与塞利格曼的效率原则在内容上是相同的。(2)经济利
12、益原则。该原则是以增进经济利益为标准。税收应归中央政府还是划归地方政府，应以便利经济发展，不减少经济收益为标准。例如，货物销售税划归中央，使货物在全国畅通无阻，不致于妨碍生产力。反之，如归地方政府，则同一货物，每到一省一地，均要课征一次货物税，则难免增加成本，提高物价，对于经济发展影响是极为不利的。中央政府与地方政府之间的财政手段如果一个国家里既存在着中央政府财政，又存在着许多地方政府，并且每一级政府都有其独立的财政，这就在客观上需要有一系列财政手段来协调中央政府与地方政府之间的关系，并且来协调地方政府之间的关税。在这一节里，就来分析这些财政手段。一般说来，在财政收支方面，中央政府与地方政府之
13、间关系的协调，涉及到下述七种权力与权限的划分与协调运用。它们是税法制定权，委任立法权，税款支配权，租税课征权、税款享用权，税法解释权和立法提案权。在综合实施这七种权力的过程中，各国政府所采取的手段大体上有三类：一是分享税制，二是政府拨款，三是财政承包。各种形式的分享税制分享税制又称分税制。它是中央政府与地方政府之间划分税收收入的各种制度之总称。具体说来，分税制在不同国家又有按税源划分、分成、附加与特定税收分配这四种主要形式。税源划分法(separaion of sources)这种做法是对各种税的不同性质加以划分，使中央政府与地方政府各有不同的税源。例如，美国的关税(Customs Hduty
14、)、执照税(excises)等归于联邦政府；财产税及其他直接税归于各州。这种分享税制的形式，依据税源来划分，可避免重复课征及浪费之弊端。但它亦有其缺陷，主要是：以税源划分的方法与政府提供的公共服务的种类是不完全对应的；并且，某些税源究竟应属于中央，还是应属于地方，这颇难区分；况且，某些税种在性质上应为中央及地方所共有，因此，要划分就更加困难了。分成法(Share revenue)分成法是把税源属于中央政府的租税分给地方政府若干成，或者把税源属于地方政府的租税分给中央政府若干成。这种分享税制的方式有其优点，即无重复征税之弊端，还可以节省征收费用，并避免中央与地方对于税源归属问题的争执。但是，这种
15、方式亦有缺陷，分成时中央拿几成，地方留几成，这是会经常发生争论的；况且，分成法不能普遍适用于全部税种，也不宜推广到全国所有地方，总有一些地方，总有一些税种是不宜采用分成制的。附加税(Tax supplements)附加税是指在不同等级的政府之间对于某一个统一的基础税率再分别加成不同的税率。在实施这种手段时，高一级的政府往往是决定某一个基础税率，也就是说，在中央政府决定了某一个基础税率之后，再由省政府（或州政府）附加若干成；或者在省（州）一级政府决定某一个基础税率之后，再由县（地方）政府附加若干成。从各国实践来看，有两类附加税：一是纯粹的税收附加(pure tax supplements)。这是
16、指较低一级的政府把上一级的政府所决定的税率为基础税率，然后再加上自己这一级的税率，在征税过程中由地方政府一并加以征收。二是“背负税”(Tax piggyback)。这是指这样一种情况，即地方政府或下一级政府把上一级政府决定的税率作为基础税率后，附加上自己这一级税率，然而，在征税过程中要求上一级政府来一并加以征收，然后再要求上一级政府留出一部分相应作为地方政府财政的加成而分给地方政府或下一级政府。税收附加与前述的税收分成在某些方面是类似的，因为两者都是把由上一级政府所征收的岁入的一部分分给下一级政府或地方政府。但是，税收附加与税收分成也有区别。税收分成时，中央政府的税基与地方政府的税基是合为一体的，是按照一种税率进行征收的，但税收附加时，中央政府定的税率与地方政府定的税率是分开的，在形式上它们分别由不同级别的政府来确定。附加税这种做法虽然比较普遍，但在使用时必须严加控制，否则附加项目及税
