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1、吴田社区土地流转情况的调查与思考 马文中 王明华（中共池州市委党校，安徽 池州 247100）摘 要： 推进农村土地流转，既是提高农业集约化水平和农民组织化程度，也是农业摆脱弱质产业、增加农民收入的根本途径。本文分析了吴田社区土地流转的动因、做法和经验。阐述了吴田社区土地流转虽已向多元化、规模化发展，但还是存在着土地流转的方式层次较低、组织形式不规范等问题。就其主要原因是农村土地流转市场不健全、市场化程度低，忽略了政府服务在土地流转中的推动作用。在此基础上提出了推动和完善农村土地流转的相关建议。关键词： 土地流转；承包经营权；规范；市场化为了深入贯彻落实池州市以“访民情、汇民智、释民惑、解民忧
2、、惠民生”为主题的“五级书记带头大走访”活动实施方案的要求：在活动中，必须开展集中调查研究活动，在调研结束后，市、县（区）直各单位必须形成一篇调研报告，供领导决参考策，以求解决问题，巩固成果，进一步提高执政水平。池州市委党校成立了调研小组，在2011年1012月份对贵池区唐田镇吴田社区开展为期二个多月集中调查研究活动，并对吴田社区农民承包土地经营权流转情况进行了专题调研。本次调查采取了抽样问卷调查、与社区二委集体座谈和个别访谈的方式，搜集了大量相关资料，参阅了有关“农村土地承包经营权” 和“土地流转”法律法规，从而保证本次调查的客观性与合理性。其中，土地流转的方式、流转合同的签订、反租形式和价
3、格以及在未来土地转让承包过程中有可能遇到的问题等具有典型的代表性,能反映出池州作为山区和丘岭地区土地承包经营权流转中的实际问题。农村土地承包经营权制度是具有中国特色的土地制度。在我国农村人多地少这个基本国情制约下，每个农户经营的农地规模越来越小，从而形成典型的村社内部小农经济。这造成了中国农民人均生产总值和收入低，农民收入主要途径和增收渠道不宽。然而随着社会经济的发展，尤其是工业化进程加快、城镇化快速推进、城乡差距的扩大导致该制度在目前情况下已经不能很好地适应农村经济社会发展了，其缺陷也日益显露。现代农业必然伴随着土地的规模化和集约化经营。随着农业和农村经济的发展，推动农村承包土地流转进程，充
4、实和完善家庭联产承包责任制，已经成为吴田社区从传统农业向现代农业转化的重要措施。近年来，吴田社区外出务工劳动力不断增多，大量土地闲置，探讨其土地流转的问题非常必要。一、土地流转的基本情况吴田社区是吴田和蛟口两个村在2008年合并的，21个村民组，3200人，七八百人在外务工，人均水田加旱田将近两亩。20世纪90年代初，吴田社区农村土地流转即初现端倪。近年来，在各级党委政府和社区二委的高度重视、农业行政主管部门的组织引导下，吴田社区土地流转正在由农民自发行为向依法有序方向发展。目前，吴田社区土地流转面积达2000亩，涉及农户320户，人口1100多人，分别占全社区耕地总面积和总人口的37.6%和
5、37.9%。土地流转面积占耕地总面积的比重大大高于全市的平均水平，已经走在了全市乃至全省、全国的前列。调查得知，吴田社区在推进土地流转过程中，认真落实国家有关政策要求，坚持依法自愿有偿原则，调动了农民土地流转积极性，对创新经营机制、推动规模经营、加快现代农业发展、增加农民收人，正在发挥积极的作用。许多做法和经验值得认真总结和推广。（一）、土地流转强度逐年增大2003年以来，随着农村土地承包法的实施，吴田社区依法加大了土地流转推进力度，流转速度逐年加快，流转规模不断扩大，流转趋向呈现多样化。2011年的流转面积、涉及农户和人口，分别比2005年增长了425.0%、408.3%和396.5%；土地
6、流转后用于种植粮食和经济作物的比重，占总流转面积的95.7%；流转方式已由初期的转包互换，逐步发展到转包、出租、入股、互换、转让等多种形式，但转包和出租仍是主要形式；流转频次较农业税费改革前明显加快，流转期限逐渐增长。（二）、劳动力转移和农业低收入是流转主要动因目前，吴田社区七八百人在外务工，加上在本地从事非农产业的人数已占农村劳动力的74%。大量农村劳动力转移，在本地城镇非农领域或境外找到就业岗位，促进了农民与土地分离，加速了土地流转进程。据调查，2008年吴田社区20%土地抛荒并以每年4%速度增长。吴田社区有水产养殖近千亩、有服装厂、鞋厂，还有80多人从事个体服务业，它们在给农民带来增收的
7、同时也分流一部分劳动力。吴田社区劳动力一年种植一亩地只有500元左右纯收入，两个劳动力种植4050亩地才能挣到2多万元，刚刚满足45个人口基本生活，因此很多农民选择脱离土地从事其他行业。在我们问卷调查中，“如果有机会进行土地流转，您会转让您承包的土地吗？”，90%农民都选择转让其土地。（三）、居委会积极参与、流转对象应该呈多元化趋势除农户之间流转外，近年来一些工商企业、龙头企业、农民专业合作组织、专业大户等规模经营主体作为受让方参与流转，并呈逐步增加趋势。截至 2010 年，在吴田社区凡调研所涉及到参与农村土地承包经营权流转的农户大多都是通过私底下的口头合同，无人签订过正式的书面合同，土地流转
8、的范围也多限于本村亲戚、邻居和朋友之间，大多都是在本村内流转。但是现在由于村外企业的参与，土地承包经营权流转的对象也更加的丰富了。例如，因海螺三期工程需要，吴田居委会将宝灯、竹冲、丰灯等村民组整体搬迁到吴田安置点，致使村民生产耕种不便。根据村民的意愿，以及农村土地承包法和农村土地承包经营权流转管理办法相关的规定，2011年5月村民将承包土地流转给吴田居委会，由居委会整体发包给安徽省锦丰农业有限公司从事农业生产经营，并签定流转合同。二、土地流转中存在的问题及原因(一)、土地承包经营权流转面积偏小虽然吴田社区土地流转强度逐年增大，但到目前为止，土地流转面积只占全社区耕地总面积的37.6%，与农业产
9、业化和农业生产结构调整对土地规模化的要求有很大差距。推进农业产业化和农业生产结构调整是农业和农村经济发展的永恒主题。2007年中央一号文件就明确提出“发展现代农业”的任务，现代农业要求土地向规模经营方向发展。在农业发展新时期，土地流转与农业生产结构调整关系密切。一方面，农业生产结构调整迫切需要通过土地流转扩大规模经营；另一方面，土地流转为农业生产结构调整提供了前提条件和广阔舞台。调整和优化农业生产结构是目前农业向效益型转变的一项紧迫任务。近年来，我国农产品成本和价格迅速上升，主要农产品（特别是粮食）的国内市场价格已经接近甚至高于国际市场价格，而我市农产品（特别是蔬菜）市场价格又高于全省、全国很
10、多。在这种背景下，如果分散、小规模的土地经营方式凝固化，我国农业也难逃东亚小农国家农业发展“小规模、高成本、高价格、低竞争力”的困境。为避免这种后果，只能采取一切可能措施，实现由小规模均田制格局向适度规模经营的转变。(二)、土地流转的方式层次较低调查吴田社区土地流转的方式时，转包的占到20%，出租的占到50%，互换的占到15%，转让的占到10%，入股的占2%。入股这种流转方式比例过低，说明吴田社区土地流转的方式层次较低，创新不足，难以提高农民组织化程度。在抽样问卷调查中，赞成土地入股流转方式只占被调查人数41%。就其原因，一是当地农民文化水平不高，对股份合作社这种新型组织业态缺乏了解；二是农民
11、视土地为基本生存资料，惜转。农民与土地长期以来形成的亲和力和土地所具有的社会保障和就业功能，使得农民把土地作为命根子来看待，认为有了土地就有生活退路；也有少数农民对土地私有化抱有幻想，认为农村土地二轮承包延长30 年后，土地就是自己的，如果现在不争取承包地，将来遇到特殊情况，可能后悔莫及。所以相当部分农民都把土地看得很重，不愿流转，更不愿意土地入股。三是怕少数人垄断，“暗箱”操作，引发难以解决的 “后遗症”。 四是转让方怕受方在土地集中连片进行平整后，地界不清，更难以要回自己的土地，导致双方对土地流转都心存顾虑。目前农业产业化想要有更大发展，解决农业目前困局，当务之急是建立新型产业组织形态，经
12、营模式。以自然村为基础，大量成立合作社，农户将其名下的土地和资源，经专业机构评估作价入股合作社。合作社成立后，再由若干个合作社与外来投资合作成立经营公司（即龙头企业），合作社占经营公司股份的70%80%。合作社按照经营公司的订单要求进行生产，经营公司全部按质论价统一收购。农民既是合作社的股东，也是合作社的员工；农民也可以成立专业生产公司参与大生产的合作分工；合作社既是经营公司的股东又是经营公司的企业。【1】这样较高生产方式、先进管理理念、合理收入分配机制的新型产业组织形态和经营模式才是土地流转方式中的最佳模式。(三)、在流转的组织形式上，自发流转与委托流转相比较存在不规范在流转的组织形式上，农
13、村土地承包经营权流转多为自发性流转。自发性主要表现在两个方面：一是为法律所预期的规范性农村土地承包经营权流转行为缺乏，多为短期性、临时性、无偿性或无流转合同的土地承包经营权流转；二是流转一般在农户之间自发进行，尤其多在同一集体组织的农户之间，作为农民集体土地所有权主体的集体组织大多游离于农村土地承包经营权流转行为之外。根据调查显示，吴田社区自发流转面积占流转总面积的40%，村集体经济组织对于这部分流转土地缺乏监管，不能及时掌握流转情况。流转过程中，转包、代耕、互换等流转方式基本上都是无偿的。在委托流转方面，主要是有村委会出面签订土地租赁合同，发放地租款，并且对于这中间出现的问题进行调解，合理的
14、确定土地的价格，做好农村老年人的生活保障，沟通农民和转包方，给农民提供更多的增加收入的途径。在委托流转中，村委会可以起到连接双方的桥梁作用，同时可以有效掌握本地区的土地流转的具体情况，有利于政府的登记和备案。根据调查显示，吴田社区委托流转面积占流转总面积的55%，调研所涉及的农村土地承包经营权流转的外部流转中，委托流转的占绝大部分。村集体经济组织对于这部分流转土地监管的力度比较大，能够及时掌握流转情况。吴田社区村民委托居委会将承包土地整体发包给安徽省锦丰农业有限公司从事农业生产经营，三方100%签定流转合同，100%的村民赞同以实物形式反租和反租价格。在这个方面的问题主要是自发流转比例还是较高
15、，流转范围多局限于本集体经济组织内部；对失去土地耕种权的农民缺乏必要社会保障。探原因，一是是市场缺失和服务组织不健全。土地流转的市场中介组织相当匮乏，流转信息覆盖半径太小，难以形成一定规模的种植大户，推动农村土地规模经营的“领头羊”数量还不多。二是农村集体组织的服务功能发挥极为有限，难以引导土地有序的优化配置。（四）签订土地承包经营权流转书面合同比例低，部分土地流转未进行登记土地承包经营权流转合同是土地承包经营权人和受让人之间订立的，在不改变该土地的所有权权属性质和主体种类与农业用途的前提下由土地承包经营权人将该土地承包经营权的全部或部分让渡给受让人，受让人支付相应报酬的协议。这个概念明确了土
16、地承包经营权流转合同的主体是土地承包经营权人和受让人，客体是土地的承包经营权，实际上是土地的用益物权。根据我们的调查，吴田社区集体组织内部的小规模流转或与集体外部亲戚朋友之间的小规模流转一般都没有书面合同，而流转规模较大或者集约经营的一般都有完备的书面合同，如吴田居委会将村民流转过来的土地整体发包给安徽省锦丰农业有限公司从事农业生产经营，三方都签订了书面合同。在我们的调查中，吴田社区土地流转采用合同的占49%、未采用合同的占51%。由于土地流转部分没有签订合同，使得土地流转不够规范。土地流转不规范主要表现在口头协议多，“君子协议”为主，缺少书面材料，发生纠纷后没有处理依据。有书面流转合同的，也不同程度地存在着概念不清、条款过于简单、约定不明、双方权利和义务不具体、不对等、流转期满后处理办法不明确、流转合同不统一、合同入档率低、操作性不强等问题。当遇到利益冲突时，解决难度大。在我们的调查中，吴田社区除了大规模的土地流
