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1、地方投融资平台的风险防范研究 摘要：地方投融资平台在推动城市化建设进程中发挥了重要作用，但其面临的风险也同样威胁着我国金融机构的健康发展，甚至对整个宏观经济的平稳发展带来影响。本文研究中国地方投融资平台的发展现状及其面临的风险，分析影响地方投融资平台的风险因素，据此提出相应对策。 关键词：地方政府 投融资平台 风险 对策 2008年下半年，为应对国际经济金融危机，我国地方政府投融资平台融资规模急剧增长，对中国财政以及金融体系安全与稳定形成新的挑战，引起了监管层的高度重视。地方政府投融资平台的产生，有着自身的历史和现实背景，应该理性地看待和处理地方投融资平台的相关问题，既要看到它发展的必然性和存
2、在的积极作用，又要考察分析其在发展过程中存在的风险因素，以便采取相应的防范措施。 一、地方投融资平台建立的背景和现状 （一）地方投融资平台建立的背景 我国地方投融资平台的形成和发展有着深刻的历史和现实背景。首先，国务院在1988年发布了关于投资管理体制的近期改革方案，它的出台使得政府的投融资体系由单一的中央投资模式转向中央与地方共同投资的模式。其次，1994年的分税制改革，导致财政收入向中央政府高度集中，加剧了各级地方政府旺盛的投资需求与有限的可支配收入之间的矛盾。地方政府财政收入占财政总收入的比重只有45%左右，然而承担的支出比重却高达75%左右。按照相关法律，地方政府又不得发行地方政府债券
3、，只有采取变通的做法成立投融资平台公司来对外进行融资。第三，为应对金融危机，国家出台了4万亿元的经济刺激计划，其中中央承担1.18万亿元，地方承担2.82万亿元。地方政府光靠自身财政收入难以支撑如此庞大的经济刺激计划，进一步推动了投融资平台的发展，使得一段时间内各级政府投融资平台类贷款资金持续激增。 （二）地方政府投融资平台的现状 截至2010年6月末，最新的全国地方投融资平台贷款清查显示，地方融资平台贷款余额为7.66万亿元，而这其中被发现有问题的地方融资平台贷款有2万余笔，涉及贷款总金额约2万亿元。当前国内一些主要的政府投融资平台模式如表1所示。 二、投融资平台的风险管理现状和问题 （一）
4、地方政府负债过度 在现行的分税制分级财政体制下，地方政府承担了大部分公共物品的供应职责，然而地方财政却没有与之相适应的财权，即税权和举债权，这必然导致地方政府公共物品供给相对不足。面对这种两难的情况，地方政府不得不以投融资平台的建设来解决这个问题。财政分权以及分税制存在缺陷，诱发了地方政府的投资利益动机，从而容易导致地方投资规模膨胀、投资结构欠佳等一系列问题。 央行的相关统计数据显示，截止到2009年5月末，全国共有政府投融资平台公司3800多家，其总资产规模接近9万亿元，但负债却高达5.26万亿元，平均资产负债率达到了60%，而且这其中有相当多的地方政府投融资平台公司的资产负债率超过了80%
5、，甚至超过了100%，但是平均资产利润率却不到1.3%。笔者在对45家地方投融资平台公司进行特征分析的过程中发现，有11家资产负债率超过了60%（见表2）。地方政府投融资平台的负债已相当于2009年全国GDP的15.7%，全国财政收入的76.8%，地方本级财政收入的161.35%。 （二）财务预算约束软化 目前，地方政府普遍按照实现自身利益最大化的原则目标来进行经济资源的配置，因此在投资项目的筹资、决策、实际运行过程中，各级地方政府发挥着管理者的作用，这使得那些看上去完整有力的财务预算约束指标在实际中变得软弱无力。而地方政府投融资决策过程往往由多个政府部门参与，这使得它们会因为各自利益的驱使而
6、对决策结果施加影响，而这种决策权的分散缺乏相应的约束监督机制。地方政府投融资平台本身缺乏风险披露机制、缺少信息公开，加上利益驱动使得自身财务预算约束软化，都在实际运行过程中加大了其潜在风险。 （三）政府支持力度的不确定性 地方政府投融资平台的特征之一是有着深厚的政府背景，容易得到地方政府的大力支持，但并非所有的平台及其业务都能从始至终得到这样的照顾。政府更愿意对那些有着良好发展前景，即公司资金运行状况良好、盈利性相对偏高的公司提供支持。此外，同类投融资平台越多，政府的支持目标就越容易分散，支持力度的不确定性也就相对越大。 （四）发行主体融资渠道单一 地方政府投融资平台的主要融资途径集中在银行融
7、资上，筹资渠道几乎没有把邮政储蓄、社会保险基金、政府部门的预算外资金等可以利用的资金利用起来，银行融资在政府投融资结构中所占比重较高。数据显示，2009年在主要上市银行的全部贷款中，地方政府融资平台类贷款约占贷款总额的10%左右，其中国开行和城商行占比则相对较高（见图1），国开行的融资平台类贷款（以基本建设贷款为统计口径）更是接近了69的比例。 三、投融资平台风险特征及其成因 （一）发行主体资金缺口大 分税制的改革导致地方政府面临事权、财权不匹配的两难境地，财政资金缺口巨大，而法律又不允许地方政府对外举借债务，从而引发各级地方政府通过投融资平台大量融资，出现地方政府负债率过高的现象。目前，我国
8、城市基础设施投入，距联合国建议的发展中国家城市基础设施建设投资比例应占其全社会固定资产投资总额的915%，占GDP的35%这一目标要求还相差甚远，使得城市基础设施资金的供给严重短缺而且不稳定，不能保证城市基础设施建设对大量稳定投资的需要。 随着地方政府投融资平台公司举债规模越来越大，我国的财政赤字急剧上升，在2009年中央的财政赤字更是达到了7781.63亿元，创下了我国改革开放以来赤字的最高记录。2010年中央财政赤字虽然较2009年有所减少，但仍然保持在6700多亿元的高水平上（见图2）。 （二）发行主体治理结构缺失 我国的政府投融资平台不全是按照企业的模式来运作的，主要受到地方政府的限制
9、和约束。政府授权平台企业可以融资，融资平台企业才能够向相关的商业银行、政策银行等金融机构融资贷款。至于公司融资所得资金的支配权其实也是掌握在政府手中的，因为政府往往就是公司的控股股东或实际控制人，因此筹集资金投向何处、如何还款等问题主要还是由政府决定。在这样的实际管理模式下，融资平台公司没有真正的自主权和支配权，对一项投资项目的审批程序往往很繁琐，需要多方进行协商，因而工作效率不高，并且可能会做出不够科学、合理的投资决策。 （三）发行主体盈利能力不高 地方政府投融资平台其主营业务多数是城市基础设施建设项目或一些公益性项目的投资经营（见表2中的第二列所示）。而城市基础设施这种基建类项目或公益性项
10、目几乎都是没有未来资金流流入的。大量的城市道路、桥梁等非经营性资产，既不能产生收益、出现债务危机时也无法及时变现。土地资产在很多城投公司的资产中占比很大，但土地资产的流动性较低，同时入账时还可能存在评估价值虚高的问题。多数地方城市的国有资产存量的大部分由政府各职能部门分散管理，主要用于维持城市基础设施的简单运转，几乎都未能对国有资产进行保值增值，更不用说在资本运营方面取得什么突破性进展。 （四）地方政府信用影响公司风险 投融资平台公司的违约风险，主要依赖于地方政府信用水平，而地方政府信用水平取决于地方财政收入水平、政务信息公开水平以及公众对于地方政府的信任程度。政府信息公开透明度直接影响着公众
11、对政府的信任程度，如果地方政府的信用无法得到承认，那么由其负责担保的投融资平台公司的信用水平也是可想而知的。评价地方政府信用现在并无完全统一的标准，我们可以参考一下表3中的评价指标体系。 （五）国家政策影响投融资环境 国家的宏观经济政策对各个地区的发展大环境起到了决定性作用，国家政策直接决定了各级地方政府进行基础设施建设的规模以及应该选择的政府投资路径，决定了政府投融资平台的投融资环境甚至具体的投融资模式。 四、防范地方投融资平台风险的对策 （一）建立债务风险监控机制 面对地方政府巨大的资金缺口，需要制定科学合理的债务风险监控机制，来防止地方政府负债过度，避免其面临过大的无法偿债的风险。 首先
12、，应该完善我国的财税体制，尽量使地方政府的事权、财权取得平衡，减少地方政府的建设资金缺口，从而从根本上降低了地方政府对外部融资的依赖程度。其次，中央政府逐渐放宽政策、允许地方政府尝试发行一些更为规范的地方政府债券。同时，建立合理的债务风险监控机制，这方面可以借鉴美国的经验。 美国在制定了规模控制标准的基础上，还有风险预警系统来严格约束政府的融资行为。美国规定债务率（州或地方政府债务余额/州或地方政府年度总收入）为90120%。考虑到中国国民经济及地方财政的高速增长，假设债务率不超过200%，则地方政府承担的最大债务规模可在合理范围内。 从另一个角度来讲，弱化政府对商业银行的控制关系，使商业银行
13、尽量保持其自身独立性，这样商业银行在加强对其贷款的风险管理的同时，也能够从侧面防止地方政府负债过度。 （二）完善法人治理结构 完善地方投融资平台的法人治理结构，也就是说要真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制。要运用多元化融资渠道，使得投资主体多元、资金来源渠道丰富、投资方式多样、项目建设市场化的新型投融资体制得以实现。只有引进更多的战略合作投资者，实现投资主体多元化，法人治理结构才能逐步完善。此外，要提高管理层的专业化程度，只有管理层能力过硬，才能提升投融资平台的法人治理水平。 （三）推动政府投融资平台的市场化 对于不同性质、不同类型的投融资平台公司，应该注意进行区别对
14、待、分类管理，对于那些运行状况良好的投融资公司，应该鼓励其直接转向市场化的融资；而对于那些没有什么实质业务而只是想要通过投融资平台得到资金的运行状况不太好的公司，则应该被纳入到重点监控的范围之列。要积极引进市场约束机制，大力推动地方投融资平台通过资本市场进行融资，这样能够减少银行系统风险的集聚，也有利于社会资源的有效配置。 在推动政府投融资平台市场化的过程当中，可以尝试采用一些诸如股权融资方式、产权交易方式、公司债等市场化水平较高的方式来筹集资金，运用资产管理公司或者是产权交易平台来对投融资平台公司进行集中整合，以提高其防范风险的能力。应该积极努力地探索减少政府投融资平台中信贷资金比重的途径，
15、采用多元化的融资渠道，尝试民间资本融资、债权融资、股权融资等直接融资方式，通过调整改善融资结构来分散融资风险，降低融资成本。 （四）积极拓展多元化的融资渠道 为了缓解投融资平台公司面临的融资渠道单一、抗风险能力差、资产结构不合理的问题，必须积极拓展多元化的融资渠道，充分发挥市场在基础设施融资方面的积极作用。现行的投融资平台公司主要依靠土地出让等产生的收入还款或作保证，而且各级地方政府普遍对土地存在价格上涨的预期，一旦未来土地价格下跌，地方政府的相应收入就会减少，那么投融资平台公司的还款资金链就面临断裂的风险，这将对政府信用产生极大的破坏，也可能对地区经济系统产生不良影响。为此，应该建立长效的偿债机制，确保形成一个有效的资金平衡的良性循环体制。 对投融资平台公司自身而言，也应该统筹规划，充分挖掘平台内部可经营资源，做到盘活存量资产、搞活增量资产、整合优良资产、激活无形资产，实现可持续融资、投资、建设能力。例如户外广告、公共停车场、城市旅游资源等容易被忽略的因素，可以授权城投公司进行经营。采用特许经营机制，一方面可以增加平台公司的自有资产，降低资产负债率，另一方面这些可经营资源产生的收益也会改善平台公司的现金流情况。 （五）打造地方投融资平台风险预警系统 建立专门针对地方政府债务风险的
