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1、39有关国家农业支持政策分析第一章 欧盟农业补贴政策（一）欧盟农业补贴概况欧盟的农业补贴始于1962年欧共体六国（法德荷比意卢）通过的共同农业政策原始框架协议“建立农产品统一市场折衷协议”。当时欧共体成员国多数是农产品净进口国，因此，欧共体共同农业政策的主要目标是供给目标、收入目标和市场目标，既促进技术发展，提高农业生产率；增加农业从业者收入；稳定农产品市场价格和保障农产品供给。为了刺激欧共体内的农业生产、稳定农产品价格和抵御外来农产品竞争，欧共体一方面制定了统一的农产品价格和财政预算体制，由各成员国交纳一定的费用建立欧共体农业指导金和保证基金，用以进行补贴和支持欧共体的农业发展，实行市场干预
2、。另一方面，实施进口可变税和出口补贴的口岸政策。形成了以进口可变税为特征的口岸政策和欧共体内的以补贴政为特征的共同农业政策。在欧共体农业补贴政策和进口政策的双重保护下，欧共体大大提升了农业生产能力和竞争力，从而大大刺激了欧共体的农业发展，但农产品过剩问题也很快成为欧共体面临的艰难问题。欧共体从建立初期的农产品净进口区成为世界上主要的农产品净出口区，与美国、澳大利亚、南美形成了激烈的竞争，从而，出口补贴成为欧共体农业补贴的重要组成部分之一。欧共体成员国不断增多和改名为欧盟后，继续实行农业补贴和保护制度，一方面源于其相对较弱的农业竞争力；另一方面也源于其维持社会结构基础的理念(农村地区和家庭农场结
3、构)和地区均衡发展的发展观；同时也迫于农民和农业组织的压力。但农业补贴和保护也使欧共体背上了沉重的财政负担和承受巨大的外部压力。欧共体每年用于农业保护的支出占欧共体财政预算的50以上。年代中期至年代中期，共同体农业政策开支翻了一番。并且补贴政策进一步刺激农产品剩余的增加，从而引起补贴总额的增加。1985年共同体农业政策支出占到欧共体总支出的75。1988年与1982年相比，欧共体的农业开支从124亿欧元增加到252亿欧元，增加了一倍多，欧共体沉重的农业支出，使得欧共体几近破产的边缘。在国际上，美国、加拿大等农产品出口大国给予欧共体很大的压力，要求其削减农产品补贴和降低进口税。特别是，美国为了抵
4、消欧共体出口补贴政策的影响实施了针对性的出口补贴措施，这不仅加剧了欧共体的财务压力，并且大大减弱了欧共体的出口补贴效果。乌拉圭贸易谈判将农业纳入了谈判范围，降低关税、关税化过程、减少农业补贴成为市场准入、国内支持、出口竞争三大谈判焦点的具体表现。欧盟鉴于内部的财务困境和外部的国际压力，将减少农业补贴、增强农业市场化倾向作为欧盟农业改革的方向。1988年月欧共体开始启用预算稳定机制，对大多数农产品实行最大保证数量(MGQs),超过最大保证数量时，将自动实行价格调整机制。除此之外，还进行了一系列改革，如自愿休耕、粗放经营、多样化经营等，以调整农产品供求关系。1992年和2000年，欧盟对共同农业政
5、策进一步开展了大幅度的改革。在补贴制度上，欧盟对农业不再实行产量补贴，改为依据不同作物的面积补贴和对牲畜的头数补贴，以及休耕地面积补贴。这种改革由于补贴变得相对固定化了，从而缓解了欧盟的财政压力。 目前，欧盟的农业政策大体上可以分为六类：农业市场政策、农业结构政策、农村地区政策、农业社会政策、农业环境政策、面向消费者的农业和食物政策。欧盟的农业补贴政策与前五类政策直接相关。欧盟农业政策的核心是收入政策，1992年欧盟共同农业政策(CAP)改革以前，收入政策主要通过市场支持价格来实现的。鉴于强大的国际压力，特别是来自美国的压力，以及欧盟内部的农村社会目标和财政预算能力的考虑，1992年欧盟CAP
6、改革后，欧盟建立了新的直接支付机制。与以往的农业补贴相比，新的农业补贴主要体现出两方面的显著特征：（）实行与产量脱钩的直接支付方式，因此欧盟的收入政策目标不再通过支持价格来得以实现，而是通过直接收入转移机制来实现。主要的做法主要是基于耕地面积或基于牲畜头数来实施补贴；（）减少补贴农产品对象和降低补贴幅度。2000-2002年，谷物的支持价格每年降低7.5%，两年内共降低15%。1999-2001年与基期1986-88年的情况相比，欧盟的生产者支持(PSE)的绝对水平(按美元计算)没有下降，并且略有上升，由937亿美元增加到993亿美元，上升了6%；但其生产者支持估计(PSE)的比例由43%下降
7、到了36%，生产者名义保护系数和支持系数分别从1.87和1.76下降到了1.38和1.56。同期，总支持估计(TSE) 的变化与生产者支持估计呈同样的变化，即绝对水平(按美元计算)没有下降，并且略有上升，由1097亿美元增加到1126亿美元，上升了2.6%；但其占国内生产总值(GDP)的比例由3.1%下降到了1.8%。从这些数字及下表可以看出，欧盟的农业支持力度在下降，其中生产者补贴力度也在下降。但在全球降低农业补贴力度的环境中，欧盟的农业支持和补贴力度仍然是相对较高的。经合组织(OECD)1999-2001年农业总支持占国内生产总值的平均百分值是1.3%。相比而言，欧盟农业总支持占GDP的比
8、值仍然比经合组织的平均数要高38.5%；1986-88年期间，欧共体农业总支持占GDP的比值比经合组织的平均数要高34.8%；可以说，欧盟削减农业支持的力度要小于经合组织的其他国家。此外，欧盟对农业的绝对支持量和补贴量仍旧很高。欧盟对生产者的补贴支付方式从与产量挂钩的市场价格支持转向依据面积或牲畜头数进行补贴是一种趋于市场化的做法。1999-2001年与1986-88年相比，在生产者支持估计构成中，市场价格支持和产出支付合计下降了26个百分点。但依据面积或牲畜头数进行补贴是一种属于“蓝箱”的政策措施，对生产仍然具有较大的直接影响。（二）、欧盟的种植业补贴和休耕补贴 对种植业实行补贴是欧盟一贯的
9、做法。欧盟2000议程决定，对以往种植业补贴的具体做法进行一定的修正，其实质性的修正内容为：（1）对谷物仍然保持价格干预，但逐步降低干预价格的高度，2000/01年降低7.5%，2001/02年继续降低7.5%，两年合计共降低15%。（2）对油料作物、蛋白作物和纤维作物不再保留干预价格，向世界市场价格看齐，也即是说，其价格将由市场决定。为了补偿农场因降低干预价格或取消价格补贴而导致的收入损失，欧盟将与产品产量挂钩的价格补贴改为与产量脱钩、而与面积挂钩的直接收入补贴，即目前人们所说的面积补贴。 面积补贴是根据符合补贴条件的作物面积和/或休耕面积来发放的，所以面积补贴分为两类：作物面积支付和休耕面
10、积补贴。1、作物面积支付作物面积支付是依据符合申请条件的申请面积的数量来发放补贴的。相关的因素有两个：（1）符合补贴条件的作物种类，（2）相应的可享受补贴的作物面积。欧盟规定只有四类作物可享受面积补贴：（1）谷物作物：软粒小麦、硬粒小麦、大麦、燕麦、黑麦、小黑麦、高粱、谷子、荞麦、玉米（包括甜玉米和饲料玉米）。（2）油料作物：向日葵、大豆、部分油菜和芜菁品种。（部分作为饲用的油菜和芜菁品种不能享受补贴）。 （3）蛋白作物：豌豆、蚕豆、甜羽蚕豆。（4）纤维作物：亚麻。此外，欧盟还有一些例外性的补贴。主要是：（1）2000年欧盟对某些地区一定面积的硬粒小麦给予每公顷138.90欧元的额外补贴，如德
11、国获准2000年可以对上限为10000公顷的硬粒小麦发放额外补贴。（2）2000年欧盟对上限为40万公顷的特定豆类（扁豆、鹰嘴豆和饲料野豌豆）给予每公顷181欧元的面积补贴。其他作物如甜菜、饲用块根、马铃薯、草籽、芥菜等均不予面积补贴。2、可申请作物面积支付的面积可申请作物面积支付的面积是指部分或全部种植谷物、油料、蛋白作物和纤维作物的农地面积。种植上述作物的非农地和1991年12月31日这一天处于长年绿地、长年作物或林地状态的面积不能申请面积补贴。各国都有一个享受面积支付的基础面积数额，超过基础面积的部分也不能申请面积支付。如欧盟和德国的油料保护面积。3、生产区及生产区各作物平均单产的确定欧
12、盟以1989/91年的平均产量来作为各国享受面积支付的平均计算单产。各国可以在保持国家平均单产的基础上根据本国的情况来划分生产区，从而确定各生产区不同的单产水平。如德国原则上以联邦州为生产区，但有二个联邦州(勃兰登堡州和下萨克森州)又将联邦州划分为几个生产区。这样做可能既考虑到了计算的简捷性，又兼顾了客观的单产差异。 在计算各种作物面支付的补贴额时需要用到各作物的平均单产数据。欧盟将各种享受面积支付的作物单产都折算成谷物单产。具体折算方法如下2000年和2001年欧盟的油料作物仍处于调整过渡阶段，油料作物单产折算为谷物单产时，欧盟采用系数1.95来加以校正。系数1.95是欧盟历史平均谷物单产(
13、4.6吨/公顷)与欧盟历史平均油料单产(2.36吨/公顷)的比值。 4、作物面积支付金额的计算作物面积补贴金额是根据欧盟确定的公式计算出来的，计算公式如下：某作物每公顷面积支付金额 = 该作物每吨补贴额 生产区平均单产某农场的作物面积支付总金额= 各作物面积支付金额= (各作物每公顷面积补贴金额 享受补贴的各作物面积)每年各种作物的每吨补贴金额为：每吨谷物补贴58.67欧元、蛋白作物补贴72.50欧元、纤维作物(亚麻)补贴88.26欧元。油料作物的补贴略微特殊一点，2000年和2001年作为油料作物折算的过渡期，2000年每吨补贴81.74欧元、2001年每吨补贴72.37欧元。由于各生产区的
14、谷物平均单产不一样，所以各国各种作物的每公顷作物面积的补贴金额是不一样的。欧盟规定了各国不同年份各种作物的每公顷作物面积的补贴金额，以德国平均水平为例：欧盟作物面积支付的基本思路是每公顷面积支付的补贴金额基本相等。从上表中可以看出，自2002年起欧盟谷物、油料和纤维的面积支付金额是相等的，即每公顷面积支付额为690.02欧元。5、欧盟休耕面积补贴 （1）休耕类型欧盟规定，如果申请补贴的作物面积上的折合谷物总产量大于92吨的话，该农场必须休耕至少10%的耕地；如果申请补贴的作物面积上的折合谷物总产量等于或小于92吨的话，该农场没有强制性休耕义务，但可以自愿休耕。由此，享受面积支付的农场就相应地分
15、成了两类：有强制性休耕义务的农场和无强制性休耕义务的农场，后者又称为自愿性休耕的农场。是否必须休耕的问题与农场申请补贴的作物面积数相关，与农场实际拥有的作物面积数无关。即一个作物面积的折合谷物产量远远大于92吨的农场，可以为其部分作物面积申请面积支付，只要其申请作物面积支付的面积部分的折合谷物产量不超过92吨的话，该农场仍作为无休耕义务的农场。农场每年可以决策：作为有休耕义务的生产者或无休耕义务的生产者。（2）、休耕面积规定有强制性休耕义务的农场的休耕面积至少要达到申请作物补贴面积的10%。休耕是这类农场获得作物面积支付的必要前提。在此规定比例的基数上，如果该农场还可以自愿增加休耕面积，此时，
16、该农场的总休耕面积=强制性最少休耕面积+自愿休耕面积。但总休耕面积最多不能超过补贴申请面积的33%。超过33%以上的休耕面积部分不能得到休耕补贴。无强制性休耕义务的农场可以自愿参加休耕计划，从而获得同样的休耕补贴。其休耕数量不受10%的下限限制，但休耕面积上限也同样不能超过33%。超过33%的休耕面积部分不能得到休耕补贴。（3）休耕地块要求成块连片的休耕地的最小休耕面积为0.3公顷，以德国的标准计算，即休耕地块的宽度至少为20米。但如果休耕地块受到环境(如墙体、岩石、水道等)的限制时，可以作为特殊例外而小于0.3公顷。另一种例外情况是，休耕地是由一块或几块自然地块组成时，其宽度也可以小于20米。（4）休耕面积补贴不同国家和不同生产区的休耕补贴是不一样的
