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1、2012高一历史学案：1.2第二节走向大一统的秦汉政治177（人民版必修1）春秋时期,分封制逐渐瓦解,世卿世禄制被官僚制取代,地方组织出现县制和郡制。秦统一六国后,在全国范围内废除分封制,全面实行郡县制,直至汉朝,郡县制得到进一步发展。与分封制不同,郡县制确立利于中央通过监察和考课加强对地方政权控制,从而结束了地方分权的格局,逐步演化为干强枝弱的中央集权制。随着各个时期外界环境的变迁,郡县制进行细微调整,历经了道县制、路县制、行省制,但其本质并未发生变化。郡县制从根本上消除了中央和地方的对立,有利于国家的政治安定和经济发展。2000多年的郡县制,对中国城市建设产生了深远的影响。郡县制”的中央集
2、权在中国的今天,加强了中央对地方的管制,对全国资源的调度,特别是在处理全国范围内大事件上显示了它独特的优越性,如奥运、抗震,但在吹响城市化号角、逐步民主化的今天,郡县制也走入了困境。1.监督体制失效,不利于城市和谐发展。郡县制非常重要的特征是,县以上的各级政府都不直接执行法律,他们属于监督性政府。只有县级政府才直接服务民众,与民众直接发生关系。中央政府的法律和政策都是通过县政府来具体实行的,如此大的权力必然需要完整的监督体制,虽然郡县制设计了一套监督体制,但在许多方面难以落实。这样一套自上而下的权力控制体制容易致使相邻两级政府相互庇护,因为它们政绩考核也是自上而下的,上级政府不与民众发生关系是
3、不能形成政绩,它的政绩是下级政府政绩的综合。他们的关系本来应是监督和被监督,但现在成为利益共同体,上下级政府相互庇护,这必然滋生腐败,政府滥用权力,不利于城市健康持续发展。2.城市“掠夺”乡镇,“城乡统筹”走入困境。中国现阶段“市”行政体系混合在一起,其下一级政府是县。在城市建设用地紧缺的局面下,中国新一轮“圈地运动”兴起,一些市政府将目光转移到用地宽松的农村,并赋予其“城乡统筹”的美名,而城乡统筹演化为城市掠夺乡村。从而城市化越发展,城乡差距越大。城市化不应该是城市汲取农村的资源,驱逐农民,掏空乡村。一些地方在实施“万顷良田工程”后,把村庄简单安置,无视农民对城镇化的实际需求,农民成为缓解城
4、市压力的牺牲品,这必然导致新的住宅问题“新的城中村”。市应仅仅作为经济、社会、文化生活集聚中心划分出来,消除其行政权力,为县的发展提供空间和权力。因此,应改革我国地方行政管理体制,更新中国城市体系,减少管理层级,提高政府工作效率。3.财政受限,城市难以起飞。中央主要是通过财政权限来控制地方发展,地方如要进行大项目建设,都要向上一级政府进行申请。我国目前特大城市的城市规划必须经过国务院审批,由国务院召开部门会议进行评审,评估规划合理性,经过一系列协商和修改,才决议规划是否通过,地方在这个过程中向中央“讨政策”和“讨资金”。但其中也存在诸多问题,城市发展外部环境是复杂的,只有地方政府对其才有一个全
5、面客观的认识,了解自身发展的需要。如让远离该城市的中央机构去审批规划难免有失偏颇,导致城市畸形。同时城市外部环境瞬息即变,特别是高速城市化的中国,用总体规划文本去框定城市发展方向,那必然是对城市的一种束缚,不适应当今城市发展需要。如果城市规划每一次变更都要经历如此复杂的流程,在此期间城市将会丧失最好的发展条件和机遇。比如武汉市在2006年向国务院提交了武汉城市总体规划,于2009年才得到批复,这势必造成巨大损失,应给予地方更多自治权力。中央与地方之间最核心的还是利益分配,无论是过于偏向中央还是地方都会致使利益失衡。这种情况下,在进行权限划分时,应充分考虑中央和地方之间的发展需要,使之保持均衡状
6、态。郡县制 - 作用郡县制确立后，中央通过考课和监察以加强对地方政权的控制。秦汉之制，郡守于每年秋冬向中央朝廷申报一年的治状，县也同样要上集簿于郡，中央或郡即在这时各对其下属进行考核，有功者可受奖赏或升迁，有过者轻则贬秩，重则免官、服刑。和考课相辅而行的是监察制。中央派郡监或刺史以监郡，郡县也各派督邮或廷掾以监县或乡。刺史、督邮等可随时按劾有罪赃的守、令或其他官吏。由于自上而下的层层督课，使得中央政令能较为顺利地贯彻到最基层，保证了政令的划一性。秦汉的郡县制代替了周的分封制，也即从地方分权演进为干强枝弱的中央集权制，为后来2000年的地方行政体制奠定了坚固的基础。东汉末年，原监察区性质的州转变
7、为郡以上的行政区，地方行政制度始成州郡县三级。隋开皇三年（583）， 罢天下诸郡，以州统县。至元，郡名完全废弃。郡县制 - 郡县制于分封制最大的不同郡守、县令和县长由皇帝直接任免，不得世袭。郡县制使君主有效地加强了中央集权，有利于政治的安定和经济的发展。郡县制 - 特点与影响特点：与分封制不同的是，郡守和县令都由皇帝直接任免。影响：郡县制下的郡守和县令都是有皇帝直接任免，从而使君主有效地加强了中央集权，有利于政治安定和经济发展；郡县制从根本上否定了分封制，打破了西周以来分封割据的状况，加强了中央对地方的管理，有利于防止地方割据分裂，有力地维护了国家的统一。郡县制的出现及其推行，消除了由分封割据
8、而带来的隐患，使皇帝能够直接控制地方的行政制度，成为中国两千多年封建专制统治的组成部分。王夫之说：“郡县之制，垂二千年，而弗能改。合古今上下皆安之，势之所趋，岂非理而能然哉。”由此可见，郡县制对中国传统封建社会的社会调控产生了深远影响。县域治理问题的根源首先简单分析一下基层治理的问题究竟在哪，其根源何在。当然，这也许只是一个貌似的根源。现在我们在基层所看到的危机或者说问题，在中国两千年来的历史上曾经周期性地出现。每个朝代在建立三四十年之后都会出现这些问题。这是一个历史性困境，这个困境两千年来都没有解决。问题在哪儿?不妨对政体架构进行一番分析。分析的基础是古人运用的一个概念，“郡县制”。近年来，
9、我越来越强烈地觉得，用古典中国的概念，其实可以恰当地描述我们在中国所看到的政治现象。当我们要概括当代中国的政体结构是什么时，也许，“郡县制”仍然是最合适的术语。郡县制的核心特征就是自上而下的授权和控制，整个权力系统的运作是单向的、自上而下的。它的一个重要特征是，包括中央政府在内，县以上各级政府都不直接执行法律，它们都是监督性政府，所谓“管官之官”。只有到县一级政府才是真正管理民众或者说服务民众的政府，古人所谓“亲民之官”，县官直接跟民众发生关系。我们现在依然是这样一套体制。在中国，我们制定了很多全国性法律，但是全国性法律要由地方政府执行，而地方政府有时可以按照自己的理解随意地不执行或者扭曲地执
10、行。这样，全国性法律存在被悬空的危险。从权力架构上看，郡县制是金字塔型权力授予控制模式。在另外一种现代治理形态联邦制中，人们看到的是“重叠统治”，也即每个政府独立地执行自己的法律。通过这样的对照，我们很容易理解，为什么县会变成矛盾聚集的地方。因为，只有县政府才和民众发生关系，其他政府不会跟民众发生直接纠葛。只有打交道，才可能出现纠纷、冲突。更进一步，在这样一套自上而下的授权、控制体制中，每一层级政府都是全能政府，它的权力都是无限的。从理论上说，中央政府有多大权力，它之下的每一级政府就都可能有多大权力。在中央政府那里，这种全能性当然很明显，中央政府的权力可以任意扩展或者缩小。中间层级政府的这种全
11、能性并不明显，它们并不经常使用理论上可以运用的诸多权力。在县一级政府那里，又可以看到这种明显的全能倾向了。因为它与民众打交道，中央政府的所有法律、政策都要由它来具体执行，所以理论上它对民众的权力与中央政府对民众的权力是一样的。反过来再看，这样一个全能的权力不能没有一套有效的监督机制。郡县制确实设计了一个很完整的监督体系，尤其是自上而下的监督体系。本来，县以上各级政府的主要职能就是监督其下级，中央政府及中间层级政府监督的目光全部聚集于县。但是，这一套体系始终没有发挥理想的作用。原因在于，这样一套自上而下的权力控制体制会导致相邻的两级政府相互勾结。郡县制下，既然权力是自上而下授予的，则政绩考核同样
12、是自上而下进行的。既然县以上各级政府不与民众发生关系，则它就无法直接形成自己的政绩。基本上，只有县政府能够形成看得见的政绩。这就麻烦了。比如说道台的职能本来是监督府、县官的，但知府自己没有直接的政绩，他的政绩是从知府、知县那里来的;或者在当代，地市委书记的政绩来自下属县委书记的政绩的总和。这样，上下级两级政府之间的利益是一致的。面对上级部门，它们是一个利益共同体。制度的初衷是进行自上而下的监督，事实却是每个监督的环节都是短路的。当然，监督的失灵还有其他原因，这里只是从最抽象的结构层次来分析。行政监督失灵了，司法监督就不用说了，因为司法是地方化的。当然，郡县制下也没有民众自下而上的监督。这样，在
13、历史上、在现实中，我们看到的是这样一种情形：县级政府拥有巨大的权力，并且是直接针对民众的，而这个权力又没有受到有效的控制和监督。你可以想象，这样的县域治理体制当然会出问题。这是与历史保持连续性的结构性原因。不过，我们还需要注意这30年，尤其是20世纪90年代以来的新趋势。1990年代以来，县级政府的行为模式变化很大，这之后，经济增长也比较快。经济学家为了解释高速增长提出了“地方政府竞争”的理论模型。这个理论模型存在很多问题，不过它确实指出了一个显而易见的现象：地方政府的公司化。为什么会出现这一变化，暂时不讨论，重要的是，地方政府的公司化让县级治理问题更为恶化了。以前，政府、尤其是直接与民众打交
14、道的县政府，确有对民众滥用权力的倾向，但事实上，它与民众发生关系的机会并不多。比如，20世纪80年代似乎就是收税、计划生育等少数几项事务。随后，地方政府开始公司化，开始经营城市、经营土地、经营农村。这里的经营主体一般都是县政府，它一步步扩大经营范围。县政府变为经营主体，它既是商人，又是政府，全能的权力与商人的计算结合在一起。这样，它和民众打交道的机会一下增加了很多，比如征地会让一个村庄几百口人都和县政府发生关系，或者拆迁会牵涉几十、几百户普通市民，或者国有企业职工下岗，县政府必然与几十、几百名工人直接发生关系。而县政府只要和民众直接发生关系，就有可能呈现为一种侵害关系。这是由其不受约束的全能权
15、力的性质决定的。官民冲突的频繁发生，还有另一个原因，也跟中国政企结构前30年和后30年的变化有关。前30年的体制是一种强动员体系，整个国家是一家超级公司，像周其仁教授讲的。全国人民拥有一个共同目标，在意识形态动员下，所有人有共同意识。那时候不管是干部还是群众，整体上是一个活动单位，整个国家是政治和经济活动单位，在这里人与人的区别就是干部和群众的区别。不管有多大矛盾，大家还觉得是一家人，因为是在从事一个共同的事业。但后来，“干群关系”演变成了所谓“官民关系”。19501960年代，社会处于高强度动员状态，意识形态的力量把整个社会凝聚成一个紧密的道德政治共同体。在其内部，当然就只有工作责任的大小之
16、分，而无利益的区别。这是所谓“干群关系”的本质。但到1970年代初，这种共同体的感觉就已经瓦解了，整个1970年代是迷茫的时代。1980年代初，媒体讨论“信仰的失落”，不过是在公开地描述一个已经存在很久的事实。这种失落感就是源于强动员形成的共同体感觉的瓦解。1980年代全社会寻求变革的共同意愿，好像又把人们的感情联合到一起。1980年代末这种共同体感觉则再度瓦解。1990年代之后政府的商业化，引发政府与民众直接发生利益的冲突。在一个一个具体的案例中，民众清楚地看到，自己的利益与政府的利益不是完全相同的，政府也从民众的反应中得知了这一点。这样，从官到民，都产生了一种个人利益的自觉，都意识到“我的”利益跟“你的”利益不同。这就出现了官民关系。换言之，从全民改革共识到稳定压倒一切的变化，就是干群关系转为官民关系的根源。当然
