《多元化乡村治理体系构建.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《多元化乡村治理体系构建.docx（6页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、多元化乡村治理体系构建摘 要：治理理论用于解决农村的社会问题，提出了乡村治理概念。乡村治理历经了统治型政府体制下的乡村自治，管理型政府体制下的乡政村治，服务型政府体制下的乡村合作治理。随着服务型政府的转型，乡村治理不但要着眼于乡村的经济建设，而且还要重视乡村的文化建设，说到底更要注重乡村的公共产品的供给。现实乡村治理中存在村民整合难，形式主义严重，村两委矛盾，乡村精英外流，农村公共产品供给不足以及农村治理主体协同不够，这些都是对于推进乡村公民社会的建设的不利现象。乡村“善治”的实现需要在政府主导下的非体制内的治理主体的嵌入，共同构成乡村治理体系，体系内各主体协调共治。 关键词：乡村治理；多元化
2、治理体系；构建一、乡村治理研究现状近年来，由于党和国家对“三农”问题的日益关心，许多学者把治理理论用于解决农村的社会问题，提出了乡村治理概念。“乡村治理”的概念首次由1998年华中师范大学中国农村问题研究中心的学者提出。然而在随后的十几年中，不同的学者基于不同角度对乡村治理进行了定义。贺雪峰认为，乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，或中国乡村如何可以自主管理，从而实现乡村社会的有序发展。党国英认为，乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共产品的活动；乡村政府或乡村其他权威机构构成了乡村治理的主体；治理主体的产生方式、组织机构、治理资源的整合以及它和乡村社会的
3、基本关系，构成了乡村治理体系。在国内，乡村治理一直是理论界关注的热点。20世纪二三十年代就出现了乡村问题研究的第一次高潮，以梁漱溟为代表的乡村建设派发起了乡村建设运动；而以费孝通为代表的学院派则通过开展社会调查，研究、探寻乡村社会的特点，其经典著作有乡土中国和生育制度。党的十一届三中全会以后，随着村民自治的兴起，乡村建设逐步纳入了国家管理的轨道，1990年前后乡村研究掀起第二波高潮，其中以华中师范大学中国农村问题研究中心的一大批三农学者最为活跃，研究成果丰盛。20世纪末、21世纪初华中派学者扩大了村民自治的研究领域，开始从乡镇改革、宗族势力、乡村冲突等角度研究乡村治理问题，并以贺雪峰为首成立了
4、华中科技大学中国乡村治理研究中心，其代表学者有吴毅、项继权等。与此同时，以温铁军为首的北京学者兴起了新乡村建设运动，而贺雪峰也在他的新乡土中国中提出了“从乡村治理到乡村建设”。尽管华中派学者和北京派学者，都实现了村治从理论研究到实际运用的重点转移，所不同的是，贺雪峰认为新乡村建设应以文化建设为先，而温铁军则主张新乡村建设应以经济建设为先。笔者认为，公共服务恰恰找到了二者的结合，既可以满足文化建设的需要，也可以促进经济建设，因而新乡村建设的重点或许应该放在公共服务建设上。二、乡村治理现状及不足国家通过村民自治制度实现对农村和农民的治理和整合，通过开展民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，村民自
5、治制度在促进农村治理，提高农民发展积极性等方面取得了巨大的成就。但在农业税费改革以后，随着服务政府的转型，在治理基础、主体协调、公共品提供方面出现了许多问题，现以皖北B市农村的实地调研予以说明。（一）村民难以整合农村问题实际上是乡村社会如何组织和管理的问题。在调研中，村干部表示，农民难以整合有几个方面的原因：一方面是农民的固有意识和素质。村干部认为，村民的思想整体而言是善良和淳朴的，绝大多数人还都一如既往地“老实巴交”。但同时，又有一些不足，大多数村民只看得见眼前利益，没有长远眼光；只看得见个人或者小群体的利益，没有大局观，看不见集体利益。而且，在很多时候村民的心态都是利己则优，反过来，事不关
6、己则高高挂起。与此同时，村民有时候未能够全面地理解以及系统地分析他们日常所接触的各种信息，观点容易“走极端”。另一方面是由于政策原因导致的。村干部都表示，农业税改革措施的负面效果极大地挫伤了农民对国家，尤其是对基层村干部的信任。农业税征税时期，村干部为了完成任务，通过各种手段向农民征税。“一些老实、奉公守法的农民配合政府工作，宁可自己生活艰难一些，都挤出钱来完成任务，实在没钱的，有的借钱也交税费；但有些农民不老实，狡猾一些的，他们不一定是因为经济困难或者存在其他原因，就是不交钱，现在农业税免除了，往来账也不能收，那些原来认认真真完成任务的人现在可能变得十分贫穷，而没有交税的人，将钱用于发展，现
7、在可能在各方面都过得好，所以老实人吃亏后，心里十分不平衡，以后再找他们集资就难了。”由于这些事实的存在，所以，现在村干部一旦提出集资搞公共建设，大多数农民都不予响应。再者就是社会环境问题。村干部们承认，当前社会环境影响村干部对农民的整合效果，尤其是地方官员的廉政程度有待进一步提高的事实，使得很多农民在观念中普遍认同：较之地方领导，中央领导是最可靠和可信的；较之基层领导干部，其上级又是更可靠和可信的。这种观念使得身处最基层，但又最需农民合作的村干部感到极其为难。农民难以整合导致村级组织凝聚力差。在矛盾冲突多发时期，村级组织未能有效凝聚农民，不但有碍对农村实施有效治理，而且还使农民丧失集体感和责任
8、感，造成了农民外在组织程度低，内在归属感差的局面。这种局面是在农民价值观念“空白”以及社会信用危机普遍存在的时期出现的，从而为农村社会的可持续发展带来很多不稳定的因素。农民的弱者意识会被加强，心态迷惘而浮躁，社会认同感模糊不清，干群关系变得脆弱。长此以往，这种状态的存在有可能使农民轻易地被新势力和组织所吸引，新生力量可能轻易地消弱甚至代替体制内力量对农民实施管理，这都属于农村社会深层次的不稳定问题。更值得注意的是，大量的事实证明，单纯依靠中央的惠农政策去捕获农民内心的认同感以及改进国家和政府官员形象的做法，在实践中可能获得的正面效应正遭受到诸多因素的冲击，因此，仅仅依靠惠农政策尚不足以有效维持
9、农村社会的长久稳定。 （二）形式主义严重在调研中，笔者发现，形式主义是为乡村社会治理及发展带来危机的一大因素。村民自治中，首要的形式主义是各部门都要求村委会“挂牌子”。上级部门为了彰显自身在乡村建设中的成果，体现其主管的事务在农村得到贯彻落实、各种规章制度深入民心，往往要求村干部将与该部门相关的办事宗旨、管理原则制作成规格统一的牌子，悬挂于村委会办公室室内外。一方面，村书记办公室门框上方以及左右两边都挂满了各类门牌；另一方面，室内墙上则挂满了和前述工作相关工作的管理原则、工作流程牌子，甚至是部门具体制度。与“挂牌子”不相伯仲的形式主义是“发本子”和“立班子”。它们与“挂牌子”的原理相同，都是有
10、关部门为了表明其基层工作已经“做到位”而采用的流行手段。“发本子”就是发记录本，目的是要村委会就有关部门开展要求的工作、举办的活动或者召开的会议做详细的记录，以证明他们不折不扣地执行了上级任务。村干部坦言：“一个部门一下子发好几个本子，一有检查就希望看到填的满满的本子。按照那些本子的要求，村干部消停不了，整天一举一动都得填本子，做记录，而不是集中精力把事情做好。”。“立班子”是村委会按照各主管部门的要求，对有关事项必须建立“专班”处理以表重视。但“所谓专班，其实来来去去就这几个人，只是每个人都多了一些名堂，头上多了几顶空帽子”。从村干部的立场上看，这些头衔没有什么意义，具体事情该怎么落实还是怎
11、么落实，并未因为多一个空头衔而起到任何积极作用。从村民的角度看，村委会办公地点牌子林立，干部头衔众多，但村庄实际生活并没有大的改变，这也是使农民对集体组织运作由不理解到逐渐冷漠的原因所在。形式主义是我国行政系统中的最大弊病之一，在农村也是困扰基层干部的主要问题，它使村民自治制度偏离正轨，并浪费大量资源。村民自治虚化为各种“本子”、“牌子”和“班子”之后，尽管表面上人马和资料一应俱全，但其践行“四大民主”的效能却不大，这种现象是基层民主异化的重要标志。村民自治异化、虚化对基层治理带来的影响有两方面：一方面，直接导致干群以及乡村之间的关系恶化，加重乡村社会的信用危机；另一方面，基层民主发展的可持续
12、性受到冲击，不但村民与村集体的关系日益疏远，且村干部日常的关注重心也不在民主管理和民主决策等问题上，而在于潜心钻研如何迎合上级。（三）农村精英外流增加了乡村治理的压力按常理，流动会促进一个社会的进步和发展。但农村人口流动对乡村治理本身并不都是乐观景象，反而在一定程度上使我国乡村治理陷入一种“治理性困境”，出现了有流动而无发展的乡村发展“空心化”态势。绝大部分农村流动人口是乡村青年劳力和知识精英，并非从绝对意义上讲的剩余的那一部分人。大批农村精英外流，促使皖北地区“乡政村治”下的“草根民主”表现出一种实质枯萎态势，渐发蜕变并引发乡村政权出现一种有增长无发展的“内卷化”趋向。农村人口流动虽然减轻了
13、农村剩余劳动力的负担，但也增加了乡村治理的压力。在每年有超过上千万外出务人员的皖北地区，人口流动进一步加大了村民收入水平的差异，进而造就了新的村庄精英。这些新的村庄精英以经济实力较强为主要特点，他们的经济收入主要不是在村庄内获得，在村庄的时间不多，与村庄和其他村民之间的关系往往不再是直接的利益关系，从而对于和自己利益相关不大的村庄事务缺乏参与热情。皖北地区人多地少，人口的大批外流和城市化进程的加快，使越来越多的村庄成为典型的“空心化”，进而使民主决策和民主管理面临着“决策什么”和“管理什么”的难题。在这种情况下，支撑村民自治的机制被架空，实现农村社会治理的民主化的自治功能成为空谈。（四）符合社
14、会发展的公共品不能有效提供尽管我国农村公共服务的供给模式正在逐步向政府与市场混合供给的方向发展，但调研表明，目前通过市场化提供乡村公共服务，不管是范围还是数量都极其有限。农村公共服务主要通过国家和省级财政转移，以民生工程建设的形式来推进的。乡村集体同样依靠上级转移支付补助资金，没有其它收入来源，保运转都尚且困难，更谈不上公共服务建设。在农村税费改革之中诞生的“一事一议”制度，由于强调农民的自愿合作性，导致“议而不决，决而不行”，难以进行下去。涉农项目资金有十多种，但“政出多门、多头管理”，撒胡椒面式的使用，对农村公益事业只能是杯水车薪，难以发挥效益。第三部门的供给主体也很匮乏，调研过程中，对一
15、些富裕村民“捐资办学、铺桥造路”这样造福桑梓的事情也时有所闻，但往往是个人起意，有很大的偶然性。实际上，第三部门供给主体最重要的主体是非营利组织。然而我们发现非营利组织，特别是国家相关慈善组织在农村社会扶贫、教育、赈灾等领域虽然发挥了一定的作用，却没有形成制度化、普及化，更多的农村地区并没有得到“阳光普照”，宣传作用大于实际作用。关于民间组织参与提供农村公共服务的问题，44.35?的乡镇长认为本地有民间组织参与提供基本公共服务，但很少；27.83?认为没有参与，24.35?认为有一些参与，认为比较大范围参与的没有。在目前乡村治理中突出表现为经济资源和文化资源的匮乏。大多数村庄的集体经济非常弱小
16、，无法满足治理的需要，使村庄治理的重点始终局限于政治领域，如村委会的选举和村级日常事务的管理。乡村经济治理资源仅仅依靠“输血”式的行政手段配置，然而有的地区却变相地把这种政策性资源，如农村低保变成治理乡村惟一的资源和手段。在这种极度缺乏治理资源的乡村中，普通村民对于村庄事务热情不高，各种农民组织匮乏，农村精英对于当地的乡村发展普遍没有多少兴趣。长此以往，村庄人才流失，日益破败，基本上处于一种瘫痪状态下，乡村治理也只能流于形式。（五）治理主体不能有效协同乡村社会是一个资源载体，拥有丰富的治理资源，既有自然资源，也有社会资源；既有显性资源，也有隐形资源；既有硬资源，也有软资源。从治理主体角度将乡村治理资源分为三类。一类有：村组干部、村支书、村民代表。第二类是乡村社会内部产生的柔性的、隐性的治理资源如文化资源和社会资源。凭借这种资源参与治理的主体虽然尚未被纳人体制以内，但却是乡村治理过程中必然要衍生的非体制性主体，与体制性主体相比较他们的政治性、组织性治理资源较弱，他们主要依
