《（岗位职责）政府职能和管理方式研究》由会员分享，可在线阅读，更多相关《（岗位职责）政府职能和管理方式研究（31页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、1 政府职能研究 政府在发展中的作用是不可或缺的 政府 应该做什么 或 做什么 已经越来越受到各个方面的重视 正如世界银行发展报告所说的那样 在 世界各地 政府正成为人们注目的中心 全球经济具有深远意义的发展使我们 再次思考关于政府的一些基本问题 它的作用应该是什么 它能做什么和不能 做什么 以及如何做好这些事情 1 政府的作用应该是什么 是政府职能的问题 政府职能是根据社会需求 政府在国家和社会管理中承担的职责和功能 下面 我们主要介绍一下政府职能研究的历史演变 国内外学术界研究政 府职能的主要视角及其成果 政府职能转变的一种新的理论视角 一 政府职能研究的历史演变 政府职能 在英文政治学教
2、科书或论文中通常以 governmental functions governmental responsibilities 或 governmental role 出 现 含义比较接近 但绝对不是一个词 可在中文中 统统被译为 政府职能 这是造成国内学术界对 政府职能 产生歧义的原因之一 政府是不可或缺的 没有政府 人类社会就会陷入无续 混乱 冲突与战 争状态 霍布斯说过 在没有一个共同权力使大家都慑服的时候 人们处在所 谓的战争状态之中 这种战争是每一个人对每一个人的战争 2但是 政府一 旦产生 因其强制性和人为性而具有侵犯性 对人类社会来说 政府是免不了 的 但又具有侵犯性 所以 人们往
3、往说 政府是必要的邪恶 潘恩就说过 社会在各种情况下都是受人欢迎的 可是政府呢 即使在其最好的情况下 也不过是一件免不了的祸害 在其最坏的情况下 就成了不可容忍的祸害 3 政府是必要的 除了不切实际的无政府主义者之外 这几乎已经成了人类 社会的共识 因此 政府研究的核心问题是思考如何使政府能够更好地为人类 社会服务 为了更好地研究政府职能 我们需要对国内外有关政府职能研究的 历史演变及其现状有一个基本了解 并对其存在的问题进行分析 在此基础上 提出我们的研究 分析框架 一般来说 在亚当 斯密以前 学者们一般都是从哲学的角度探讨政府职 能 其中主要的观点是 1 人生而平等 生命 自由和追求幸福
4、都是天赋 世界银行 世界发展报告 变革世界中政府 中国财政经济出版社 1997 年版 第 1 页 英 霍布斯 利维坦 商务印书錧 1985 年版 第 94 页 美 潘恩 潘恩选集 商务印书錧 1981 年版 第 3 页 2 的不可转让的权利 2 建立政府的目的是保障人们的天赋权利 政府如不能 达到其应尽之职能 就不应存在 3 被治者之同意 是政权之基础 政府履 行职能必须获得人民的同意 4 政府不能善尽职责时 人民有权把它变更或 予以推翻 也就是说 政府是通过社会契约产生的 其职能是为了保障个人的 权利 促进人类的福利 亚当 斯密认为 政府的最佳功能 作用只在于这样三大职能 君主的 义务 首在
5、保护本国社会的安全 使之不受其他独立社会的暴行与侵略 君主的第二个义务 为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫 换 言之 就是设立一个严正的司法行政机构 君主或国家的第三种义务就是 建立并维持某些公共机关和公共工程 在亚当 斯密之后 人们逐渐开始从经济学的角度探讨政府职能 认为市 场能够促进经济发展 创造人间的繁荣 而政府则是 守夜人 提供国防和治 安服务 提供基础设施以及救济穷人等职能 1887 年 美国行政学家威尔逊发 表 行政学之研究 之后 公共行政学诞生 该学科主要关注政府职能和管理 方式问题 组织 职能 人事研究是其中的核心 公共行政学的目的是为了更 好地界定政府职能 提高政
6、府效率 促进人类社会的福利 随着现代社会经济 的发展 法律的作用日益凸现 建立法治国家和依法行政提上日程 人们逐渐 从法学的角度开始研究政府职能 从此 政府职能逐渐成为各个学科的共同研 究兴趣 也正因为如此 不同学者对政府职能的研究也形成了不同的研究方法 早期西方学者一般比较关注政府职能 而不太注重政府的管理方式 他们 假定一旦政府角色或者说管理职能得到正确界定 政府职能就会自然实施 后 来随着社会发展 人们逐渐意识到政府职能并不能够自动实施 良好的想法需 要通过适当的方式将之转化为现实形态 因此 政府管理方式逐渐成为学者的 主要关注点 正如行政学者胡德所指出的 我们可以从三个方面来回答 政
7、府做了什么 第一个方面是尽力去描述政府内部到底发生了什么 例如决定 如何做出 命令如何传达 信息如何发送 这种研究方法主要关注政府的决策 过程 第二个方面是观察政府感兴趣的主题 这样我们可以列出一系列政府因 种种原因而重视的问题 最后一个方面是从政府工具的角度去研究政府 1胡 德所说的从政府工具的角度来研究政府 就是我们这里所说的政府管理方式研 究 最近 20 多年兴起的 新公共管理 学派关于政府改革的许多建议中基本上 都是从管理方式方面入手去改进政府绩效的 例如 契约外包 凭单制等 都 是实现政府职能的新管理方式 Christopher C Hood The tools of Governm
8、ent The Macmillan Press Ltd 1983 p1 2 3 中国学者在政府职能研究方面滞后于西方学者 在 20 世纪 80 年代以前 只是在 马克思主义哲学 教科书 历史唯物主义 部分中以 国家的基本职 能 为题进行比较概略的教学和研究 1986 年 政府职能 才第一次出现 进 入 90 年代以来 在政府职能研究方面 随着市场经济的建立 中国学者逐渐认 识到政府职能研究的重要性 其研究现状可以从中国期刊网上 政府职能 论 文数量窥见一斑 例如 1995 年 有关政府职能的论文只有 75 篇 到了 2002 年达到了 263 篇 增加了 3 倍多 表 1 1995 年以来中国
9、学界政府职能研究情况 单位 篇 19951996199719981999200020012002200320042005 7579709699114175263 综合国内外政府职能的研究历史和现状 我们看到 有关政府职能的研究 已经有了相当的积累 这些研究有优势 但也有一些缺陷 第一 不同学科的学者提出了各不相同的研究方法 并形成了各自的学术 传统 但各学科之间缺乏充分的交流 使得现有的政府职能研究缺乏综合性 例如 公共行政学者从政府管理领域的角度研究政府的职能 研究经济领 域的职能 政治领域的职能和社会领域的社会职能 经济学者从政府与市场之 间关系的角度研究政府职能 强调政府弥补市场之缺陷
10、这二个学术传统都有 自己的成就 但相互之间还缺乏逻辑上的整合 第二 有关政府职能的研究有许多停留于实证的描述和分类上 规范研究 不够 比较分析不足 例如 人们认为政府的管理职能主要是政治职能 经济职能 社会职能等 规范分析不够 比较分析也不够 第三 政府职能和政府能力 政府管理方式研究之间不对称 政府职能研究受到重视 而政府能力 政府管理方式研究没有引起人们足 够的重视 在现代社会 我们需要研究政府为实现其职能而拥有的能力 即政 府能力 需要研究如何实现其管理职能的手段 即管理方式 形成政府管理的 工具箱 这样政府可以根据需要选择管理方式 另外 人们对政府职能和政府 能力 政府管理方式之间的关
11、系也缺乏足够的重视 没有探讨什么能力 哪种 管理方式更适合哪种政府职能 第四 政府职能的研究缺乏理论性和解释性 一个成熟的理论应该满足科学理论框架的要求 必须由一些概念与假设组 成 而这些概念和假设应该能运用实证的方式进行检验 应该有明确的因果关 4 系 这些因果关系能够通过历史与现实进行检验 这些理论应该能够为人们分 析政府的管理职能提供工具 能够告诉人们应该如何进行政府的角色定位 而 不仅仅是告诉人们有哪些职能 这些理论应该能够帮助人们进行预测 帮助人 们了解不同国家政府职能不同 同一国家不同时期政府职能也可能不同的原因 下面 我们试图分析和综合现有的政府职能和管理方式研究成果 并在此 基
12、础上提出自己的见解 二 国内外学术界研究政府职能的主要视角及其成果 政府职能研究 最常用的方法是从实证的角度描述和分析政府职能的内容 在此基础上 各个学科 主要是经济学者 从经济学规范理论出发 研究政府 职能 一 从内容的角度对政府职能的研究 从内容的角度研究政府职能 往往是从某个角度对政府职能进行大体 的列举 并认为这些职能对于什么目标来说是必要的 例如 世界银行 1997 年 发展报告指出 有 5 项基础性任务处于每个政府使命的核心地位 如果这 5 项任务完不成 就不可能取得可持续的 共享的 减少贫困的发展 1 建立 法律基础 2 保持非扭曲性的政策环境 包括宏观经济的稳定 3 投资 于基
13、本的社会服务与基础设施 4 保护承受力差的阶层 5 保护环境 提高政府有效性上提出了一项两部分的战略 一是使政府的作用与其能力相符 二是通过重振公共活力从而提高政府能力 1 从政府职能内容数量 多少 角度看 人们一般用 小政府 大政 府 或者 消极政府 积极政府 等词汇来描述 这里 我们则主要将其划 分为 小政府 一般政府 和 大政府 三类 表 2 小政府 一般政府 和 大政府 的职能 政 府解决市场失灵问题 促进社会公平 小 政 府 1 提供纯粹的公公共物品 国防 法律与秩序 财产所有权 宏观 经济管理 公共医疗卫生 2 保护穷人 反贫穷计划 消除疾病 一般政府 1 解决外部效应 基础教育
14、环境保护 2 规范垄断企业 公用事业法规 反垄断政策 3 提供社会保险 再分配性养老金 家庭津贴 失业保险 大 政 府 1 协调私人活动 促进市场发展 集中各种举措 2 再分配 资产再分配 世界银行 世界发展报告 变革世界中政府 中国财政经济出版社 1997 年版 第 4 页 5 从政府职能的层次上看 美国学者布坎南对政府职能进行了分层 他 认为 政府职能 集体行动 可以分为三个层次 第一 执行现行法律的那些 行动 这一类行动包括霍布斯所说的君主的合法行动 即包括在我称之为 保 护性国家 诺齐克称之为 最低限度国家 和 19 世纪哲学家称之为 守夜人 国家 的那些行动 打一个熟悉的体育比赛上类
15、似的譬喻 这里的任务是裁判 员的任务 指定他来执行规则 督促比赛的进行 第二 包括现行法律范围内 的集体行动的那些活动 这一套活动包括提供资金 供给和提供 公众所 需的商品和服务 个人和私人团体在现行法律范围内的活动可能不足以充分供 应那些商品和服务 第三 包括改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动 用体育比赛作比喻 这里所说的活动是指改变过去和现在实行的比赛规则 的那些活动 1 从政府职能的领域看 我国台湾著名学者张金鉴教授总结了很多研究 成果 认为政府职能大体可以分为维持 保卫 扶助 管制 服务 发展等六 个范畴 2 1 维护职能 即维护国家法典和制度的职能 主要通过制定得到社会公众较为
16、普遍认同的国家典章法令 建立 确定和 巩固国家的政治意识形态 国家的基本社会制度 国家的主要价值规范 国家 的法统 维护职能实质上是政府的制度职能 维持国家统一 民族团结 社会 和谐而实现基本社会制度的稳定 是政府维护职能的基本目标 维护宪法和国 家政治制度是政府维护职能的核心问题 倡导和培植国民的主导价值观 亦属 于政府维护职能的范畴 2 保卫职能 即保卫国家和民族独立 保卫公民生命 财产和公民权利 维持社会秩序的职能 保卫职能在国家间关系问题上主要表现为通过国防 外交 对外政策 保 卫国家主权 并最大限度地实现国家利益 对内则主要表现为 保卫公民的 宪法权利 包括财产拥有权 言论自由权 劳动权 种族和性别等平等权 被 保护权等等 维持社会秩序 表现为通过运用国家强制力量 譬如警察 军 队 监狱等 使法律得到遵从 诸如知识产权保护 商标权益保护 消费者合 法权益等等 都属于政府保卫职能的范畴 3 扶助职能 即扶助各界公民 公民团体 工商组织均衡发展 扶助弱 美 詹姆斯 M 布坎南 自由 市场和国家 80 年代的政治经济学 平新乔 莫扶民译 上海三联书店 1989 年版 第 244 页
