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1、第九章社会行政 社会行政 英文对应词为socialadministration或socialwelfareadministration 也称 社会工作行政 或 社会福利行政 和前面介绍的社会个案工作 社会群体工作以及社区工作等方法不同 社会行政不直接面对工作对象 而是一种间接的社会工作专业方法 此外 在社会工作专业方法体系中 社会行政和社区工作属于宏观层次的方法 而个案工作及群体工作等则是一些微观层次的方法 第一节社会行政概述 一 社会行政 一 社会行政概念的含义 行政一词译自英文的administration 是指政府机关或公共团体为达成特定目的或完成特定使命 通过使用有效的方法和合理的机构
2、 对所需的人 财 物加以充分运用的过程或程序 行政与管理 management 二者既有联系 又有区别 管理往往与营利的目的相连 如企业管理 行政往往具有公共的 非营利的性质 这是二者的区别 二者接近的一面在于 无论是行政还是管理均涉及权威的运用 涉及指挥和控制等方面的问题 在当代 二者实际上正在变为类似词 二 社会行政的范围 1 三层次说 按照帕森斯 T Parsons 的意见 可将社会行政划分为制度 管理和技术三个层次 1 制度层次 属于宏观控制 包括制定社会工作整体规划 制定社会政策 法规 决定各级行政组织的职责范围等 2 管理层次 包括筹措与安排各种资源的运用 设计组织结构 协调各组织
3、间的关系 指导机构成员充分发挥作用 以人尽其才 招聘 培训职员等 3 技术层次 包括向受助者提供咨询服务 个案转介 案主辅导 社会资源的提供 制定工作目标 选择工作方案 人员的具体配置 执行 评估 资金预算等 ZW QuotedinRosemaryC Sarri AdministrationinSocialWelfare in EncyclopediaofSocialWork 1977 Vol 1 pp 47 48 ZW 2 二层次说 ZW 社会工作学界多数学者持此说 系作者根据多种资料来源 尤其见李增禄 社会工作概论 209页 综合而成 ZW 可将社会行政划分为宏观 微观两大层次 一般说来
4、宏观社会行政涉及国家或地方政府在一国或一定地域范围内执行社会政策的活动 它表现为政府的职能行为 是政府官员在一定范围内推行社会政策 指导 帮助 监督 评估政策的落实情况的活动 具体地说 宏观社会行政的范围包括解决 处理及预防社会问题 并促进社会福利的一系列活动 包括 1 对社会问题的调查研究 2 社会政策及法律的制定 修订 3 社会福利制度与方法的研究 实验 4 社会福利工作 制度与标准的建立 5 社会福利经费的预算 筹措 运营与分配 6 社会福利组织的促进发展与社会资源的利用 微观社会行政是将社会政策转化为具体的社会服务的活动 在民间及专业性福利机构比较发达的西方国家 微观社会行政往往表现为
5、社会福利机构的行政活动 以某个社区中的社会福利机构为例 其工作范围包括 1 研究社区及确定机构目标 2 确定机构的政策 方案 程序 3 提供财源 预算及会计 4 选择专业及非专业人员 5 提供并维护机构的设施 6 制定计划以建立并维持有效的社区关系 7 保有完整及正确的机构工作资料 并定期提出报告 8 对方案 计划与人员进行评估 3 就实施的项目而言 社会行政有广义及狭义之分 广义的社会行政是将政府处理有关人民一般福利的职权范围皆包括于其中 如教育 卫生 住宅 公共救助 就业辅导 伤残康复 社会保障以及各种福利措施 联合国在1959年出版的 社会发展计划的国际调查 一书中 将社会行政的范围分为
6、以下十个方面 便是对社会行政范围的一种广义的理解 这十个方面分别是 1 国民健康计划 2 营养及家政计划 3 国民住宅计划 4 劳工福利计划 5 教育计划 6 社会保障及收入维持计划 7 社会发展特殊计划 包括保护及重建计划 8 乡村发展计划 9 乡村社区发展计划 10 都市发展计划 狭义的社会行政一般只包括社会保障 社会救助 福利服务等内容 三 社会行政的历史演变 在资本主义出现以前 没有制度化的社会行政 中国古代政府只有一些零星的救济事业 西方古代的救济事业多由教会主办 政府和民间也有一些救济工作 但都未形成明确的 固定的制度 在资本主义前期 受亚当 斯密等鼓吹 自由放任 的影响 社会工作
7、 社会福利等被视为不必要 社会行政自然不受重视 但当时英 德等国的民间救济 慈善事业比较发达 英国政府的济贫事业虽有一定发展 但和现代社会福利制度相比 差别很大 当资本主义发展到了 福利国家 时代 随着社会的进步 社会上也出现了各种问题 有赖于政府通盘解决 长期实行自由放任的结果 使社会问题变得复杂 惟有政府着手有计划的处理 方有逐步解决的可能 因此到了这个时代 社会行政事业受到重视 开始朝着社会化 科学化 专业化发展 而且行政已不再是简单 零星的工作 而是有系统 相互配合的整体行政 社会福利工作到了这一阶段 不但被确定为国家的责任 同时亦奠定了专业化的地位 成为政府施政的重要内容 随着社会行
8、政实践的发展 对社会工作专业学生进行这方面知识和技术的系统训练以适应实际工作的需要便提上了议事日程 在这种情形下 经过社会工作学者的努力 1914年 社会行政在美国首度被纳入社会工作学院学生的训练课程之一 1944年 美国社会工作学院协会课程委员会将社会福利行政作为训练学生的八门基本课程之一 1978年 美国社会工作教育协会并提出将社会行政置于优先发展的地位 从而使社会行政方法受到前所未有的重视 四 社会行政体制 通过对世界上有代表性的一些国家进行全面考察和比较分析 社会福利行政体制大致可划分为以下五种类型 1 独立的社会福利行政体制 如澳大利亚和新西兰政府的社会保障部 菲律宾的社会服务和发展
9、部 新加坡 瑞典和挪威的社会事务部等 2 社会福利行政与公共卫生行政合一的体制 如英国的卫生与社会保障部 法国的社会事务部 改革前的日本厚生省等 3 社会福利与劳工行政合一的体制 如德国的劳工与社会事务部 一些国家的劳工与社会保障部等 4 社会福利与劳工及其他公共行政合一的体制 如泰国的内政部 改革后的日本厚生劳动省等 5 分立的社会福利行政体制 如中国的社会福利行政体制 改革前 我国的社会福利事业分别由劳动部 人事部 卫生部 民政部等机构分别管理 经过1998年的改革 目前社会保险统一由劳动与社会保障部管理 社会救助 国民福利 最低保障等仍由民政部管理 二 社会政策 一 社会政策概念的界定社
10、会政策界定为国家或政府为解决社会问题 改善社会环境 促进社会公正与社会进步而采取的各种原则或方针 二 社会政策与公共政策公共政策同人类社会的生存与发展息息相关 在一个国家的管理活动中 始终贯穿着公共政策的制定和执行 它是国家管理的一种重要手段 关于公共政策 政治学家戴伊认为 公共政策是政府选择的一切作为或不作为 这一界定比较简明 但太抽象 迈克尔 罗斯金认为 公共政策是一种 政府和官员的权威性行动 它不是建议或者讨论 而是用来满足被感知的国家需求的 包括法律 司法布告 执行命令和行政决定 ZW 美 迈克尔 罗斯金 政治科学 45页 北京 华夏出版社 2001 ZW 这一定义将政策主体仅限于政府
11、和官员 而未将例如执政党包括在内 实际上 公共政策是国家机关或执政党制定的旨在解决某一问题的具有权威性的行动准则 公共政策的表现形式有法律 规章 行政命令 政府首脑声明和指示 行动计划与策略等 公共政策涉及的领域非常广泛 为研究方便 一般将公共政策划分为四大类 即政治政策 外交 国防 人权等 经济政策 财政 税收 金融 工业 贸易等 社会政策 劳动 分配 福利 人口 教育等 科教文卫政策 科技 教育 文化 体育 卫生等 但按照我们上述社会政策的定义 第四类基本上可划归社会政策的范围 三 社会政策的性质 权威性 社会政策是由特定的主体 即由国家或政府 执政党及其他政治或社会团体所制定与执行 体现
12、统治阶级的意志 具有法定的权威性 价值性 社会政策具有特定的价值取向 要实现特定的目标或目的 作为政策主体的国家或政府总是试图通过制定和执行社会政策来实现一定的社会目标 政治性 社会政策是国家或政府为解决特定社会问题而采取的政治行动 是与谋略 法令 措施 办法 规定等密切相关的政治行为 社会政策的决策是一种政治过程 按照政治的程序和原则运转 原则性 社会政策是解决或应对社会问题的基本原则或方针 因此它一般只是确定工作的方向 属于原则性的规定 故在陈述时无须巨细毕遗 强制性 社会政策是一种行为准则或规范 它针对具体的作用对象或客体 一般称为政策的目标团体 规定其应做什么或不应做什么 鼓励或限制这
13、些团体去做某事 因此 社会政策作为一种规范或准则 带有强制性 必须为目标团体所遵守 时代性 社会政策务求适应时代需要 社会结构一旦变迁 人们的需要及价值观念等亦随之发生改变 因此社会政策也应配合不同时代的需要而作相应调整 不能一成不变 但政策确定下来后 在一定时期保持相对稳定 亦是必要的 可行性 社会政策的目标应当切实可行 在制定政策时 既要高瞻远瞩 深谋远虑 但亦须顾及其实施条件 尽可能避免政策执行时遭遇各种阻力 以确保其顺利实现 具体性 每一种社会政策都针对特定的社会问题 且都有具体的政策目标 如社会保险政策针对劳工问题 救助政策针对贫困问题等 第二节社会行政的基本过程 一 社会政策执行的
14、意义及特点 社会政策的执行是指将正式公布的政策方案加以贯彻 实施 以达到预期的政策目标的各种活动与整个过程 一项最优政策方案 如不加以实际推行 就无法体现政策效果 政策目标就不可能达成 社会问题就不可能解决 所以 社会政策执行的重要性是不言而喻的 具体说来 社会政策执行的意义有三 社会政策执行是解决社会问题的根本性环节 社会政策执行将决定政策方案能否实现及实现的程度与范围 社会政策执行活动及其所产生的结果是制定后续政策的重要依据 社会政策的执行过程具有以下特点 1 连续性 社会政策的执行过程在时间上是连续的 虽然根据活动重点的变化对整个执行过程可作相对的阶段划分 为实现政策目标 各阶段之间应环
15、环相扣 前后相继 2 整合性 社会政策的执行是一个非常复杂的过程 要采取各种措施与行动 要调动人 财 物 信息等多种因素 政策的执行过程就是将各种活动与要素加以整合 以期获得最优整体效应的过程 执行机构应通过一定机制使上述动态与静态要素实现有序与协调 3 灵活性 在政策执行的整个过程中 由于内部 外部环境的变化 往往会出现各种新情况 新问题 作为执行者与执行机构 应根据新变化对既定的程序 策略作适当调整 二 有关社会政策执行过程的理论模型 一 四因素论这是美国学者史密斯于1973年提出的一种有关政策执行过程的理论 如图9 1所示 史密斯认为 在政策执行过程中 影响重大的因素有四 1 理想化政策
16、 2 目标群体 3 执行机构 4 环境因素 包括影响政策执行与受政策执行影响的各种政治 经济 社会及文化因素 史密斯认为 政策执行作为一种有目的的政府行为 必然意味着要改变原有的处理问题的方式或建立新的处理方式 这就使受政策影响的个体或群体原有的较平衡的关系被冲击 彼此之间可能产生紧张 争议 冲突 政策执行需要不断考虑面临的限制 压力及紧张 并加以回应 二 六因素论也称 互动模式 由密特与霍恩提出 如图9 2所示 在这一模式中 他们用六个变项研究政策与执行之间的关系 最先加以确认的两个变项是政策的标准与目标及政策的资源 确认政策的标准与目标是为了使决策变得有所依循 政策资源也非常重要 要使政策得到有效实施 需要充分的资金及其他激励因素 其他四个变项分别是 组织间的沟通与有效执行 执行机构的特质 经济 社会与政治条件以及执行人员的意向 三 循环理论该模式系美国政策学者马丁 雷恩和弗朗希 F 拉宾诺维茨于1978年提出 他们将政策执行过程分为三个不同阶段 1 纲领发展阶段 政策制定机构将政策纲领通过各种途径告知大众 并根据他们反馈的意见加以修正 以获得广泛的支持 2 资源分配阶段 将政策执
