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1、Focusing Issues 热点关注 50 引言 2013年11月18日 中国政府在华沙 气候大会上正式发布了 国家适应气候变 化战略 华沙气候谈判中国代表团团 长 国家发改委副主任解振华指出 气候 变化已对中国的粮食安全 水安全 生态 安全 能源安全 城镇运行以及民众财产 安全构成严重威胁 提高国家适应气候变 化综合能力意义重大 其中 人口和财富 高度集聚的城市化地区是重点适应区域之 一 过去数十年来 中国城市化快速发 展导致城市建设中存在大量的历史欠账 气候变化背景下 极端天气和气候事件频 发 脆弱的城市防灾能力 导致风险叠 加和放大效应 2012年北京7 21暴雨 2013年夏季上海
2、持续酷热高温 10月浙 江余姚洪水 以及今年秋冬季节蔓延全国 大片城市地区的严重雾霾天气等 如果不 及时予以重视 提升城市整体的灾害风险 应对能力 未来还会有更多不可预知的灾 难发生 2012年5月联合国气候变化专门委员 会 IPCC 发布了 管理极端事件及灾 害风险 推进适应气候变化 特别报告 提醒国际社会气候变化将增加灾害风险发 生的不确定性 未来全球极端天气和气候 事件及其影响将持续增多增强 这一警示 绝非空穴来风 气候变化背景下 许多极 端事件超出了人类知识和经验的范畴 即 使是拥有完备的防灾减灾和应急管理能力 的发达国家 也难免应对失措 在遭遇到 台风 洪涝等极端事件打击下 美国 英
3、 国 澳大利亚等国家的城市决策者意识到 应对气候灾害风险的重要性 先后制定了 城市防灾计划或适应计划 其中的经验和 教训值得中国借鉴 1 发达国家城市的极端气候事件 及适应行动 澳大利亚 2010年末至2011年初 澳洲昆士兰州遭遇了百年一遇的洪灾 导 致三分之一的区域受灾 近千万人口紧急 疏散 20万人口受到洪灾的直接影响 受 灾最严重的是位于沿海河口附近的布里斯 班市 城市中心商务区 工商业和居民住 宅损失惨重 据估算 洪灾造成的直接经 济损失近24亿澳元 间接影响当年GDP 损失高达300亿澳元 洪灾发生前 布里 斯班市政府已经颁布了一系列适应气候变 化的政策文件 例如 布里斯班应对气候
4、 变化和能源危机的行动计划 灾害管 理计划2011 2012 布里斯班中心商 务区应急预案 等 然而 洪灾的规模和 影响远远超出了经验预计 洪灾过后 政府立即着手完善相关 政策法规 提高了原有的城市规划和灾 害防范标准 例如将新建民用住宅的洪 水防御标准提升为2011年洪水的最高水 位 此外 相继出台了 洪灾行动计划 Flood Action Plan 和 灵活应对 洪灾的未来战略2012 2031 Flood Smart Future Strategy 2012 2031 以应对未来不可预期的极端洪水风险 美国 2012年11月 一场特大风暴 桑迪横扫美国西海岸1000英里范围内的 地区 位
5、于哈德逊河口 拥有820万人口 的纽约是其中的重灾区 导致43人死亡 190亿美元的经济财产损失 这一事件直 接推动了 纽约适应计划 的出台 并且 也间接推动了美国各地的适应行动 之所 以造成如此巨大的灾害 并且引起了从地 方到整个国家的重视 是因为桑迪飓风不 推动城市适应规划 构建韧性城市 发达国家的案例与启示 文 郑艳 图1 布里斯班洪灾前后的城市街道 图2 美国联邦应急署1983年发布的百年一遇洪水 的影响范围与桑迪飓风淹没区域的比较 Promote urban adaptation to the planning build cities with tenacity and tough
6、ness au 2011 1983 FLRMs 100 Year Floodplain Sandy Inundation Area 世界环境 热点关注 WORLD ENVIRONMENT 51 仅打破了历史记录 其影响的程度和波及 范围也远远超出了美国灾害管理部门的认 识 见图2 这使得美国开始从机制设 计入手 在长期气候变化风险下考虑灾害 管理和长期应对问题 2013年11月1日正值 桑迪 飓风袭 击1周年 美国总统奥巴马发布了 为美 国应对气候变化影响做好准备 的总统 令 作为 总统气候变化行动 重要组成 部分 以全面加强美国防范气候灾害的能 力 其中包括 加强联邦政府与地方不同 主体的合
7、作行动与规划 确保经济 基础 设施 环境和自然资源的安全 成立白宫 领导的跨部门的 气候预警和韧性委员 会 Council on Climate Preparedness and Resilience 由不同级别地方政 府组成的 适应气候变化特别工作组 鼓励和支持各种 气候韧性投资 项目 加强土地和水资源的韧性管理 为各级政 府和社会提供科学信息 数据及政策工具 等七大部分内容 2 城市适应规划 各国推进韧性 城市的行动指南 适应规划是政府部门制定的有计划的 适应政策和行动 根据美国麻省理工学院 的估计 全球约有1 5的城市制定了不同 形式的适应战略 但是只有很少一部分制 定了具体详实的行动计
8、划 表1列举了一 些最有代表性的城市适应规划 例如美国 纽约的适应计划 英国伦敦的适应计划 美国芝加哥的气候行动计划 荷兰鹿特 丹的气候防护计划 厄瓜多尔基多市的气 候变化战略 南非德班的城市气候保护计 划等 这些城市适应规划各有特色 大多 为专门的城市适应计划 覆盖的范围和领 域广泛 尤其是针对不同的气候风险 设 计了不同的适应目标和重点领域 可以发 现 其中一个显著的共性就是强调城市对 未来气候风险的综合防护能力 以打造安 全 韧性 宜居的城市为目标 城市适应规划正在成为推动韧性城 市建设的政策和行动指南 各国由于政治 文化体制差异 推进适应气候变化的政策 路径有所不同 有的是自上而下经由
9、国家 适应战略的推动 有的是城市政府和社会 各界自下而上的自觉行动 欧盟在国际气 候谈判进程中一直比较积极 许多成员国 城市适应规划名称发布时间主要气候风险目标及重点领域 投资 美元 总人口 万人 美国纽约 一个更强大 更有韧性的 纽约 A Stronger More Resilient New York 2013年6月洪水 风暴潮 修复桑迪飓风影响 改 造社区住宅 医院 电 力 道路 供排水等基 础设施 改进沿海防洪 设施等 195亿820 英国伦敦 管理风险和增强韧性 Managing Risks and Increasing Resilience 2011年10月 持续洪水 干 旱和极端
10、高温 管理洪水风险 增加公园 和绿化 到2015年100万 户居民家庭的水和能源设 施更新改造 23亿 伦敦 洪水风险管 理计划 810 美国芝加哥 芝加哥气候行动计划 Chicago Climate Action Plan 2008年9月 酷热夏天 浓 雾 洪水和暴 雨 目标 人居环境和谐的 大城市典范 特色 用以滞纳雨水的绿 色建筑 洪水管理 植树 和绿色屋顶项目 270 荷兰鹿特丹 鹿特丹气候防护计划 Rotterdam Climate Proof 2008年12月 洪水 海平面 上升 目标 到2025年对气候 变化影响具有充分的恢复 力 建成世界最安全的港 口城市 重点领域 洪水管理
11、船 舶和乘客的可达性 适应 性建筑 城市水系统 城 市生活质量 特色 应对 海平面上升的浮动式防洪 闸 浮动房屋等 4千万130 厄瓜多尔基多市 基多气候变化战略 Quito Climate Change Strategy 2009年10月 泥石流 洪 水 干旱 冰 川退缩 重点领域 生态系统和生 物多样性 饮用水供给 公共健康 基础设施和电 力生产 气候风险管理 3 5亿210 南非德班市 适应气候变化规划 面 向韧性城市 Climate Change Adaptation Planning For A Resilient City 2010年11月 洪水 海平面 上升 海岸带 侵蚀等 目标
12、 2020年建成为 非洲最富关怀 最宜居城 市 重点领域 水资源 健康 和灾害管理 3千万370 表1 全球6个最具代表性的城市适应规划 Focusing Issues 热点关注 52 都已制定了国家层面的适应战略 美国 加拿大及澳大利亚等发达国家作为伞形 国家集团的代表 在国家层面的行动相对 消极迟缓 但是随着公众气候变化意识的 提升 在企业界和非政府机构的积极倡导 下 地方政府成为应对气候变化的主要力 量 英国在全球气候变化政策立法领域一 直积极扮演着先行者和领导者的角色 由 于成立了专门的 气候变化和能源部 地方适应行动与国家适应战略得以密切衔 接 反哺互动 早在2001年 伦敦市就 建
13、立了有政府 企业 媒体广泛参与的 伦敦气候变化伙伴关系 任命专职官 员负责制定伦敦适应计划 2002年成立 了 英国气候影响计划 UKCIP 以 推动适应气候变化研究 拥有哈德利气候 预测和研究中心 Tyndall研究中心等全 球领先的气候变化模型 影响评估和政策 研究团队 注重研究支持和经验积累 以 推动扎实长效的行动设计 由于澳大利亚政府在气候变化问题 上的态度并不积极 澳洲城市的适应行 动多属于地方政府的行为 由于人口较 少和长期的发展压力 侧重于以提升城 市可持续性作为切入点 将适应气候变化 融入城市和部门的政策规划之中 2008 年 在澳大利亚政府的支持下成立了 国家气候变化适应研究
14、机构 National Climate Change Adaptation Research Facility 简称NCCARF 旨在培养 澳洲学术研究力量 推动研究协作和知识 共享 提供决策支持 目前NCCARF已 资助了4200万澳元支持136个适应研究项 目 但是由于澳洲政府的换届 这一项目 无法获得稳定持续的资金支持 近年来 以其一贯的务实态度 美国 地方政府不但成为适应行动的主导力量 并且已经成功地自下而上地影响和推动了 美国联邦层面的实质进展 根据对美国 298个地方政府的调查 有59 已经制定 了各种形式的适应规划 纽约 华盛顿 芝加哥等城市是适应战略设计的先锋 其 中 纽约适应
15、计划 是集大成者 世界资 源研究所适应政策专家希瑟 格里斯博士 点评说 我从未看到比纽约适应计划更 具深度的城市适应规划 纽约适应计划 之所以为全球所瞩目 尤其独到之处 本 文对该计划进行了分析 梳理了一些值得 国内外城市管理者学习和借鉴的经验 3 纽约适应计划 打造韧 性城市 2013年6月11日 纽约市长彭博发布 了 一个更强大 更具韧性的纽约 在 这份长达438页的报告中 扉页上有这样 一段醒目的文字 谨献给在桑迪飓风中 失去生命的43个纽约人及他们的亲人 纽约将与受灾的家庭 企业和社区一起 努力 确保未来的气候灾难不再重演 报告还解释了 韧性 resilience 含 义 一是能够从变
16、化和不利影响中反弹的 能力 二是对于困难情境的预防 准备 响应及快速恢复的能力 可见 纽约适应 计划旨在全面提升纽约应对未来气候风险 的能力 纽约适应计划包括了六大部分 分别 是 桑迪飓风及其影响 气候分析 城 市基础设施及人居环境 社区重建及韧性 规划 资金和实施 其中城市基础设施及 人居环境中又包括海岸带防护 建筑 经 济恢复 保险 公用设施 健康等 社 区防灾及预警 通讯 交通 公园 和环 境保护及修复 供水及废水处理等 从内容可见 纽约适应计划是以建 设韧性城市为理念 以提高城市抗击未来 气候灾害风险的应对能力为目标 以提升 城市未来竞争力为核心 以基础设施和城 市重建为切入点 以大规模资金投入为保 障 全面构建城市气候防护体系 总体来 看 作为城市适应气候变化的总体长远规 划 纽约适应计划有以下几个独到之处 首先 高瞻远瞩的战略视野 气候 变化对传统的灾害风险管理体系提出了 新的挑战 与美国联邦紧急事务管理署 FEMA 基于历史灾害信息的传统风险 评估不同 纽约适应计划采用了IPCC第 五次科学评估报告的最新的 精度更高的 气候模式 对于纽约市2050年之前的气 候风险及其潜
