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1、消防执法过程中的几点思考吉哲摘要：本文从消防法规的保护对象、消防安全责任制、部门职能、管理权限、审批对象、处罚设定、法规用词等多处入手，结合作者自己的工作经验，论述了现有消防法制存在的几点问题。关键词：消防 执法 思考我国的消防执法制度，在保障社会主义现代化经济建设的顺利进行过程中发挥着极其重要的作用。那么，现有的消防执法制度，能否适应新世纪的需要，本人将结合自己的工作经验，对存在的问题进行一些讨论，供大家参考。一、保护对象不全面“保护公民人身、公共财产和公民财产的安全”是我国消防立法的宗旨，这三者是计划经济模式下消防工作特有的保护对象。市场经济条件下，我国经济呈现多元化局面，外资经济成为我国
2、经济的重要组成部分，外国人在中国也应当享有国民等待遇。所以说，我国消防法制的保护对象不应局限于公民和公共两个对象，其他一切形式的人身、财物也应纳入保护范围。二、“防火安全责任制”不易落实消防法规定“实行防火安全责任制”，但实施效果并不明显。究其原因，表现在：（一）没有国民消防教育 消防教育没有纳入国民教育，是我国国民消防意识淡薄的根本原因。无论领导干部还是普通老百姓，在消防法规和消防安全方面的知识极其贫乏，决定了他们对消防责任认识的局限性。这一局面在短时间内难以改变。（二）没有强有力的法律责任行政处分或警告，是对单位不履行消防安全职责的法律责任。防火安全责任制是一种社会责任，一旦不落实造成危害
3、，那是任何手段都无法挽救的。如此轻微的处理，只能起到提醒的作用，根本不可能保证防火安全责任制的实施。而且，对于政府、部门、居民（村民）委员会等的消防工作职责，根本没有任何保障条款。（一）没有纳入其他工作环节表现在：1在人事制度中，没有把消防责任纳入考评范围。2、在工商管理中，没有把消防安全设置为行政许可的前置条件。3、在经济活动中，没有消防安全的指标要求。4、在民事活动中，根本不考虑消防责任。三、“消防监督”与“消防管理”孰轻孰重（一）、消防机构代替政府行使管理职能“消防监督机构”更名为“公安消防机构”，意味着消防机构工作任务的变化，即由原来的消防监督工作，扩展为消防监督管理。即不仅承担了消防
4、监督工作职责，而且作为政府的业务主管部门，承担着消防工作的行政管理。因此，本应由政府承担的消防工作会议、消防规划、消防宣传、消防培训、消防检查、消防组织建设等职责，由政府转嫁给了消防机构，消防机构成了政府的具体办事机构。（二）、消防机构自身负有的管理职能取消行政审批，进行宏观调控是市场经济对政府职能的客观要求。因此，消防监督工作仅仅要求公安消防机构对单位和个人遵守消防法律、法规的情况进行监督检查。然而，消防设计审核，消防验收，消防安全检查，确定重点单位，限期消除隐患，火灾事故调查等社会消防管理工作，理应由社会消防事务所或者主管单位来承担，却是法律赋予公安消防机构的消防管理职能。所以，消防机构管
5、理职能的内容远远大于监督职能。然而，公安消防机构既管不了人，也管不了财，又管不了物，实际上什么也管不了，赋予那么多的管理职能，实在勉为其难。这样，消防机构即是消防工作的监督者，又是消防工作的管理者。管理与监督交织在一起，这是我国社会主义初级阶段的国情所决定的。从而，消防工作成了消防机构一家的事，无法体现专门机关与群众相结合的原则，其他部门和个人的消防责任也很难落实。四、消防监督管理权限划分不清“县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。”简单地说，就是公安机关实施监督管理，消防机构负责实施。换个说法，就是消防监督管理的权限在
6、于公安机关，消防机构作为公安机关的部门负责其具体工作的实施，实际上是规定了机关与部门的关系。很难弄懂公安机关和消防机构之间，到底各自有多少相应权限和责任。表述不清，造成了权限划分不清。具体表现在两个方面：（一）、公安机关与消防机构之间1、消防行政复议主管公安机关受理消防行政复议，存在的主要问题有：一是不符合复议法的规定。除国务院外，其他行政机关受理对自己的部门具体行政行为的行政复议申请，没有法定依据。二是在实际工作中，因为体制原因，普遍存在公安机关法制部门不懂消防业务的事实。有可能造成行政复议上的重大失误。三是公安部门没有具体的消防监督责任，存在随意取消消防行政行为的可能性。2、行政拘留“对于
7、给予拘留的处罚，由公安机关依照治安管理处罚条例的规定裁决。”关于这条，有关解释认为是关于裁决机关和裁决程序两个方面的规定。然而处罚依据必须是实体，而不是程序。因此，消防法关于行政拘留的设定的各种行为，如果治安管理处罚条例中没有规定，则等于虚设。 3、两罪办案 公安消防机构不能承担两罪的办案。一是没有办案能力。公安消防机构长期从事消防行政管理工作，机构和人员不具备刑事办案所要求具备侦查能力。二是没有人员编制。在国家行政部门精减机构的形势下，要增加办案人员编制谈何容易。三是现役体制不允许。消防机构没有与其他部门的人才交流，没有人才稳定机制，没有培养消防和刑侦综合业务的消防教育，所以根本无法产生高水
8、平的刑侦人才。（二）、各行业消防机构之间“本行政区域内”和“人民政府公安机关”的表述，已经确切说明了消防工作的监督管理实行属地管理的原则，而且是由当地政府公安机关实施。那么，设在铁路、交通、民航、林业部门中的公安机关，理应没有消防监督管理的职责。而有关条文释义却解释说这些机关依然按照原划分的职责范围执行。根据行政处罚法第二十条，“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”那么，这些机关就不具备行政处罚的管辖权，那么，他们的消防行政执法就没有了法律依据。五、消防审批对象的不确定性（一）、建筑工程消防监督审核的对象“按照国家工程建筑消防技术标准需要进行消防设计”
9、是建筑工程申报审核的条件。任何建筑工程都存在总平面布局、火灾危险性类别、耐火等级、安全疏散等最基本的消防设计要求。在我国全民消防意识普遍淡薄的条件下，建筑工程容易被认为不具备消防设计而不申报。“按照国家工程建筑消防技术标准需要进行消防设计”的定语没有现实意义，而且容易产生误导。况且，建筑火灾占火灾总数的80%左右，对所有建筑工程进行消防设计审核，也是减少建筑火灾事故的重要措施。此外，审核对象不应局限于建筑工程，飞机、轮船、汽车等交通工具以及航天器等人类活动场所均应进行消防设计，也有必要进行消防设计的审核。（二）、举办大型集会、焰火晚会、灯会等群众性活动申报的前提条件是具有火灾危险。那么火灾危险
10、的认定谁说了算，如果是举办单位，那么，因为利益的驱使，真正的火灾危险它可以认定为没有危险；如果是公安消防机构，那么，只有申报之后才能确认。所以说，这一定语已经失去了意义。六、行政处罚设定不当（一）、非营业场所的法律责任存在火灾隐患不及时消除的单位的法律责任，营业性场所，责令停产停业，可以并处罚款。其他单位，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者处警告。有关解释认为营业性场所一般都是人员较为聚集的地方，一旦发生火灾，极易造成群死群伤的恶性后果。但问题是，如果机关、团体、企业、事业单位内部设置的不对外营业的歌舞厅、影剧院、多功能厅等场所，存在防火间距不足、安全出口不够、大量可
11、燃易燃材料装修等问题，会因为不是营业场所而火灾危险性降低吗？ （二）、存在火灾隐患的法律责任火灾隐患不及时消除的，责令限期改正，逾期不改的，责令停产停业，可以并处罚款。有重大火灾隐患，经通知逾期不改的，处警告或者罚款。火灾隐患的严重程度与法律责任形成反差，使消防执法处于尴尬之中。（三）、易燃易爆化学物品的监督管理对易燃易爆化学危险物品的消防管理，实行“两证一书”。然而，消防法律中并没有设定“吊销许可证”的处罚种类。不管企业或个人的消防违法行为有多严重，处罚最重只能是责令停产停业，许可证在有效期内依然管用。这样，消防机构存在两种截然不同的行政行为，削弱了消防执法的力度。（四）、消防法第四十条中的
12、“三停” 擅自施工，擅自使用，擅自开业是三种违法行为，那么，责令停止施工、停止使用和停产停业（称“三停”），本质是责令停止违法行为。责令停止违法行为，是指行政机关要求违法当事人中止违法行为，履行其应当履行的义务，目的在于使不法状态恢复为合法状态。在消防法中也有多处运用，并未作为行政处罚，所以在这里不应作为行政处罚。（五）、违法行为的设定范围消防法对25种消防行政违法行为的法律责任进行了设定。给其他法规在处罚的行为、种类的设定上不留余地。比如，公安部建筑工程消防监督审核管理规定中，关于消防设计的设计单位和消防设施的施工单位法律责任的规定，可以有效地促进消防工作，能防患于未然，但消防法对这些行为没
13、有任何法律责任的规定。依据行政处罚法第十二条的规定，“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内做出具体规定。”因此，公安部的这些规定就失去了法律效力。（六）、两罪设定1、两罪的量刑消防责任事故罪区别于失火罪的不同之处在于，行为人违反消防管理法规经公安消防机构通知采取改正措施而拒绝执行。这就是说，有拒绝执行的故意，情节更为严重。然而，在量刑上，失火罪处三年以上七年以下有期徒刑，而消防责任事故罪处三年以下有期徒刑。可以看出，消防责任事故罪的量刑明显较轻，与违法情节形成反差。2、立案标准有关解释条文关于两罪中严重后果的解释，是指发生重特大火灾，这是十
14、分切当的。但因为没有强制性的法律条文，各地在执行中纷纷设定立案标准，参差不齐。两罪是属于限制人身自由的范畴，立案标准直接关系到行为人的人身自由，应当由全国人民代表大会设定。各种地方标准的随意设定，严重影响了刑法的严肃性。七、消防法用词不确切消防法作为消防工作的基本大法，却存在多处用词不当的问题。（一）、防火安全责任制从单位职责来看，大部分是“防”的内容，也有“消”的内容，正是“防消结合”方针的体现。而“防火安全责任制”就不能全面反映责任制的内容，不能正确表述这一方针的辩证关系。应当提为“消防安全责任制”。（二）、国家工程建筑消防技术标准除了消防法，其他场所未见有“工程建筑”的提法，连消防法起草
15、者也绕口，在第十条提出“国家工程建筑技术标准”，在第五十二条潜意识地改为“建筑工程”了。应当是“国家工程建设消防技术标准”，从字面意思看，工程建筑应当是建筑工程，是静态的、完成时的，而工程建设是动态的，进行时的，应当包括工程项目从设计到施工、竣工验收的全过程。而消防技术标准正是这对这个过程进行消防监督的标准。（三）、消防监督检查与消防安全检查消防监督检查是指公安消防机构依法对单位遵守消防法律、法规的情况进行的监督检查。消防安全检查是指单位组织的对本单位进行的检查。前者是行政执法行为，后者是内部管理行为。而在消防法第十二条、第十三条使用“消防安全检查”，估计用意是要求消防机构进行火灾隐患的全面检查，造成了两者的混淆。（四）、并处罚款消防法第四十一条中，“责令停止举办”是一种强制措施，不是处罚，“并处罚款”作为附加罚不能单独适用。第四十四条第二款中，“责令限期改正”不是处罚，“并处罚款”也不能单独适用。因此，这种两种消防违法行为不能得到相应的处罚。作者简介 姓名：吉哲 性别：男 出生年月：1972年10月简历：一九九五年毕业于武警学院消防工程系消防自动化专业。现任工程师，从事建筑工程消防监督审核工作。工作单位：嘉峪关市公安消防支队联系地址：嘉峪关市雄关西路24号 邮编：735100 联系电话：0937-3699119 电子信箱 ： ， 参考文献
