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1、 .财政资金股权投资传统财政资金是通过国家预算、政府立项、层层审批的方式安排支出的，投资过度依赖行政推行而非市场，因此会产生资金使用的低效率和资源配置扭曲等负面影响。因此需要政府转变财政职能，不断完善和创新政府财政资金使用方式。根据国外经验，通过1单位政府资金可以直接、间接拉动至少3倍以上的非政府资金，一个较为成熟的私募股权基金市场，是政府实现其政策的重要工具之一，而政府资金股权投资是政府参与私募股权基金产业比较重要的形式。一、财政资金股权投资概念与优势（一）概念股权投资，是指企业（或者个人）购买其他企业（准备上市、未上市公司）的股票或以货币资金、无形资产和其他实物资产直接投资与其他单位，获得
2、经济利益。财政资金股权投资，是财政资金以股权投资的形式注入企业。与市场化投资行为不同的是，投资目的不是获利，而是解决企业融资难等问题，通过资金扶持加快企业的技术改造、帮助企业做大资本的同时增强其竞争力，加速企业成长，从而推动相关产业的发展，更加注重的是社会效益。（二）优势相较于一般性财政资金补助，股权投资遵循“政府出资、市场运作、非营利性、参股不控股、适时保本退出”的原则，不仅避免了资金无偿使用带来的弊端，还具有以下优势：1.财政资金实现循环使用股权投资变无偿补助为股权投资，既为企业发展注入了资金、活力，又能变财政支出的一次性投入为循环使用，通过阶段性持股、适时退出获得合理回报并再次投入的滚动
3、支持方式，将有效发挥财政资金可持续性的支撑作用。2.企业获得的资金支持更大、更集中企业融资渠道和手段较为单一，重大项目建设资金来源不足，通过大力发展股权投资基金，可以固化本地资本、牵引外来资本、激活民间资本、增强资本市场资源优化配置能力，促进企业上市，提高直接融资比重，满足产业融资需求。3.利于协调好政府和市场的关系政府参股企业却不做第一大股东，不参与日常经营管理，不以营利为目的，并根据企业意愿及时退出，退出后又能发挥新的作用。这既有利于发挥财政资金的杠杆作用，扶持企业发展，又能保证企业运行的独立性，发挥市场活力。二、典型经验与做法（一）美国经验美国是世界上较早实行财政资金股权投资的国家，19
4、58年，美国政府创立了小企业投资公司计划（SBIC），以政府资金和私有资金结合的方式来运作，由美国小企业管理局（SBA）对私有风险投资公司的资金进行补充，SBA担保获得附加资金杠杆资金。其基本做法包括：（1）确定合格的、有经验的创业投资经理。（2）必须募集私人资本500万-1000万美元。（3）由小企业管理局担保杠杆实现现有资金放大2-3倍。（4）私人资本承担第一风险时，可投资一切项目。（二）德国经验德国政府80年代学习美国经验，重点对初创期、早期和新型企业投资，其在对企业进行股权投入的同时，往往匹配投入相应的借款，采取直接融资与间接融资相结合的手段为企业提供融资资本。德国政府参股投资时，要求
5、企业必须向政府公司提供项目申请，由政府公司股东会审定后实施。按企业成长期划分，主要投向种子期企业（33.3%）、成长期企业（40%）、重组企业（20%）、其他企业（6.7%）；在股权投资退出方式上，90%由股东回购或出售股权，10%的企业上市后退出。 在风险承担方面，如企业经营出现亏损，政府基金往往为最后一个偿还人，每年政府投入企业总额的 10%不能收回，由各级政府资本给予相应核销。 （三）以色列经验以色列政府于1993年出资1亿美元启动了YOZMA基金计划：（1）每一只YOZMA子基金都是一个独立的有限合伙企业；（2）政府资金的介入保证每支子基金专注于高科技企业的早期投资；（3）YOZMA母
6、基金投资于10只私人风险投资基金，每一只基金必须由以色列本地的机构进行管理，但应由一家知名的国外风险投资机构和一个国内的金融机构组成；（4）政府对每只子基金投入40%的份额，最高可达800万美元，这样政府投入的1亿美元的YOZMA基金可以吸引大约1.5亿美元的国内外私人资金。；（5）强大的激励机制。私人投资者可在5年内以优惠价格（本金+成本+利息）买断政府在基金中的权益（最终10支基金中有8支行使了该项权利）；（6）预先设计的YOZMA母基金及子基金的私有化计划。从1998年开始，政府采用拍卖的方式对基金进行私有化。YOZMA计划实施的效果如下：（1）引导创立了10支风险投资基金，共募资2.6
7、3亿美元（包括政府投入的1亿美元）；（2）共对164家不同的创业公司进行了投资；（3）56%的基金投资退出（IPO以及M&A）；（4）刺激了以色列风险投资产业的发展。1993年至2000年，以色列私人VC募资年均增长率达85%。到20世纪90年代的下半段，风险投资产业在以色列已经成为了一个重要的产业，同时一些国外的风险投资机构开始对以色列的创业企业进行直接投资，很多知名的国外风险投资机构在以色列建立了办公室；（5）YOZMA的子基金得到了迅速的发展。大多数YOZMA子基金已经发展成为3支或更多的基金，由更多的职业基金经理进行管理。到2000年结束时，这组基金所管理的基金总规模超过了32亿美元，
8、相当于1993年至2000年间以色列VC总募资的54%。（四）重庆经验为创新财政资金分配方式，充分发挥财政资金的引导和放大效应，带动社会资金投入，促进实体经济健康发展。2014年4月，重庆市人民政府印发了重庆市产业引导股权投资基金管理暂行办法（渝政办发20149号），设立产业引导股权投资基金，改变以往财政对业发展扶持资金的分配方式，将原先的政府补贴支持改为市场化股权投入。同时，为规范产业引导股权投资基金中财政出资资金的管理，管好用好财政资金，2014 年 7 月，重庆财政制定了重庆市产业引导股权投资基金财政出资资金管理暂行办法（渝财企2014341 号）。1.资金来源重庆市产业引导基金计划安排
9、 100 亿元，连续 5 年每年筹集 25 亿元。资金主要来源：一是原有市本级财政扶持工业、农业、现代服务业、科技、文化、旅游等专项资金，计划按照每个专项资金原有总资金量的 1/3-1/2 比例切块注入。2014 年，重庆市本级利用原有财政扶持产业发展专项资金 15亿元。二是重庆市财政新增安排。从 2014 年市级土地出让收益中筹集10亿元。三是计划争取中央有关基金投入。2.管理主体2014 年 5 月，重庆市人民政府新设重庆市产业引导股权投资基金管理公司（即母基金公司），由重庆市财政局代行产业引导股权投资基金公司出资人职责，受托经营管理产业引导基金，并根据原工业、农业、现代服务业、科技、文化
10、、旅游等六个专项资金，下设 6 个子基金公司，以不同注资比例做大做实基金池。3.具体管理方式一是建立工作协调机制。由重庆市财政局、金融办牵头，市国资委、市发展改革委、市委、市经济信息委、市工商局、市科委、市农委、市文化委、市旅游局、市中小企业局等部门共同参与。二是重庆市财政局代行产业引导股权投资基金公司出资人职责；市金融办负责指导、监督产业引导基金公司经营管理；其他主管部门参与专项基金投资监督管理和政策指导。4.具体运行模式委托产业引导基金公司实行专业化管理，由基金管理人进行市场化运作。一是产业引导基金公司通过公开征集或招标方式选择6个专业化的基金管理人团队，募集社会资金，设立相关专项基金。二
11、是行业主管部门选派代表参与相关专项基金投资监督管理。三是产业引导基金与其他出资人的资金同步到位，共享收益，共担风险。四是专项基金的存续期原则上不超过5年，经批准可适当延长，但总存续期不得超过 7 年。5.实施成效2014年5 月13日，重庆产业引导股权投资基金有限公司注册成立后，2014 年已经多渠道筹集首期的25 亿元。新设立的重庆产业引导股权投资基金有限公司 2014年 6 月开始面向全国公开征集项投资基金的基金管理人，截止 2014 年底，与重庆市有洽谈意向的全国投资机构50多家，经上报合作方案框架的有 10 多家，其中不少是北京等城市知名公司，具体投资项目等都积推进当中。（五）江苏经验
12、2011年10月，江苏省财政厅下发了 关于区域重点成长型企业发展扶持资金试行股权投资使用方式的意见。 各市、县财政局根据意见要求，结合实际，确定了重点成长型企业展扶持规划，拟定了股权投资、融资风险专项资金、定向融资担保等资金运作方案。 省财政根据评审结果分两批与运作方案相对成熟的31个市、 县财政部门签订了为期三年的资金使协议，共拨付资金3.68亿元，引导各市、县财政出资3.73亿元，共同组成地方区域发展扶持项资金，并委托江阴市高新技术创业投资有限公司为股权投资管理机构和出资人代表，从2012开始实施财政资金有偿使用试点。从发展情况来看，江苏财政资金股权投资企业发展态势良，得了明显成效。到20
13、13年底，江苏省采取股权投资方式运行的资金额度为12.59亿元，共投174户企业，已完成投资8.34亿元；2013年被投资企业共实现销售收入206.87亿元，同比增13%。采用定向融资担保和融资风险基金方式的资金额度为7.26亿元，共为765户企业53.45元贷款提供担保和融资风险补偿服务，年均放大倍数5倍以上；被扶持企业2013年度共实现售收入935.61亿元 ，同比增长17%；实际上缴税收44.42亿元，同比增长13%；实现净利润3.71亿元，同比增长12%。财政股权投资以战略性新兴产业和高端服务业内企业为主要投资象， 在174户获得扶持资金股权投资的企业中，近140户为江苏省十大战略性新
14、兴产业和高服务业内企业，新兴产业和服务业企业占比80%，促进了江苏省产业转型升级。江苏政府财资金实行股权投资的经验表明，财政资金参股企业对于促进企业良性发展具有多方面的作用。（六）广东经验2013年初，广东省财政厅出台了财政经营性资金实施股权投资意见等文件，扩大对现有财政经营性领域资金的股权投资改革。广东的主要做法有：1.明确股权投资的范围和比例安排2013年省级财政用于股权投资的总额约187亿元，其中：注入资本金类项目，用于公路交通、轨道交通、机场建设、水利设施等重大基础施和重大项目建设的资本金，按不低于专项资金规模70%的比例进行股权投资；产业扶持类专项资金项目，用于支持重点产业和新兴产业
15、项目，按分别不低于专项资金规模的50%和40%进行股权投资；补助产业园区基础设施建设、城乡公用设施建设等，具备股权投资条件的，原上实施股权投资。规定产业扶持类资金投资期限一般为3-5年，最长不超过10年，财政资金入占股不超过总股本的30%，且不为第一大股东。2.明确股权投资改革的政策导向一是引投资方向。通过股权投资方式引导带动社会资本投向基础设施、新兴产业、高新技术产业政府需要扶持的领域，着力培育科技含量高、创新能力强的先导性产业。二是专业管理，市场运作。委托专业机构实施股权投资管理，以市场化的方式对项目的研判和选择进行运作。 三是循环使用，滚动支持。通过阶段性持有股权，确定资金使用的责任主体
16、，实现财政资金的保增值和良性循环；建立和完善退出机制，适时退出获得合理回报，形成财政资金滚动发展效应。四是防范风险，提高绩效。明确受托管理机构责任义务，引入第三方机构对股权资金投入和用进行风险评估和绩效评价，建立健全风险防范和激励约束机制。3.明确股权投资的运作模式一是参股方式，包括直接注资、参与上市公司定向增发、委托管理机构直接投资、委托管理机构与企业合作发起设立专门的项目公司等方式。 二是参股程序。产业扶持类专项资金实施股权投资管理程序包括：省级行业主管部门会同省财政厅发布项目申报指南；开展项目竞争性评审；按领域相关、业务专长、管理对接、综合发展原则确定受托管理机构；受托管理机构开展独立调查；省级行业主管部门会同省财政厅下达项目计划及资金；受托管理机构按照项目计划、资金计划和投资方案等与被投资企业签订协议，具体实施。三是参股项目退出，适时进行股权转让、股票减持、其他股东回购等
