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1、论欧盟国家积极劳动力市场政策的创新及变革 张 敏20世纪70年代遭受二次世界性石油危机的严重冲击下，欧洲各国的就业形势普遍变得十分糟糕，劳动力市场的供需矛盾不断激化，直接影响到了欧洲各国社会的稳定和公平与效率均衡目标的实现。为缓解长期和僵化的失业问题，欧洲国家尝试着从制度和政策层面上，通过采取各种各种行动和政策措施，力求扭转劳动力市场的供需失衡状态。在欧洲国家采取的劳动力市场政策中，积极劳动力市场政策（Active Labour Markets, ALMs）是相对于被动劳动力市场政策 (Passive Labour Markets, PLMs)而言的一整套政策措施，具体包括六大政策：即劳动力市
2、场培训、私营企业激励项目、公有部门的直接就业计划、服务和惩罚、年轻人项目和残疾者措施。这些政策旨在激活失业者的求职积极性、缩减求职者的职位搜寻时间，实现劳动力市场中供需关系的良性匹配，达到充分就业的长远目标。从欧洲国家的具体实践和对积极劳动力市场政策进行的效益评估的情况看，积极劳动力政策在一定程度上对促进就业增长起到了积极的作用，但也存在一些负面的因素。为此，无论是欧盟层面还是各成员国，均在努力寻求积极劳动力市场政策的创新和变革之路，以适应全球化和老龄化对欧盟各国的就业前景带来的巨大冲击和严峻挑战。一 积极劳动力市场政策的内涵及其理论基础按照国际劳工组织和经济合作组织的定义，所谓的积极劳动力市
3、场政策就是对求职者，通常指失业者，也包括潜在失业者和希望寻找更好就业岗位者，提供替代收入和加快劳动力市场整合的一系列政策行动，动态性地调整劳动力市场的供需关系，推动劳动力市场的一体化进程。通常情况下，相对于被动的劳动力市场政策而言，积极的劳动力市场政策也被称为主动的劳动力市场政策。传统的积极劳动力市场政策包括劳动力市场培训、以公共部门和社区工作项目的形式创造新的就业岗位、新企业创业项目和私营企业雇员补贴项目。典型的被动政策则包括失业保险、失业救济和提前退休等。Peter Auer, mit Efendiolu and Janine Leschke: “Active labour market
4、policies around the world: Coping with the consequences of globalization,” International Labour Organization 2005, pp.5-9. 简而言之，主动与被动政策措施二者之间的存在的本质区别是：前者以一种积极支持和鼓励的方式，例如，提供各种培训项目和帮助失业者提高技能，推动劳动力市场整合；后者则为失业者提供社会补贴和救济金，却对失业者或潜在失业者不附加必须参加培训或工作等前提条件。在欧洲，积极劳动力市场政策受到几乎所有成员国的推崇，这是因为这项政策涵盖了欧洲社会的效率与公平均衡原则：公平
5、性体现在积极劳动力市场政策锁定的目标群体主要是长期失业者；从社会收入再分配角度看，长期失业者是社会上处于最为弱势和贫困的群体。而效率性则体现在依靠积极的劳动力市场政策可以有效地影响劳动力市场功能的正常运转，在高失业率时，采用一定的积极政策可以有助于保持有效劳动力市场规模。J. Kluve, and C.M Schmidt: “Can training and employment subsidies combat European unemployment?”Economy Policy No.35, pp.409-448.欧盟各成员国现行的积极劳动力市场政策项目名目繁多，但不外乎归属于以下六
6、大范畴：这是OECD和Eurostat通用的分类方法。1. 劳动力市场培训（Labour Market Training）：这是积极劳动力市场政策的核心项目。此类培训项目包括在校培训、在岗培训和学习工作经验。培训的方式可以是提供正规的普通教育（例如，开设语言课程、基础计算机课程或者其他课程），或者是组织专门技能培训，（例如，开设高级计算机课程或者技术和制造技能培训）。通过培训旨在提高培训者的就业能力和生产能力，提高技能以提升人力资本能力。2.私营企业激励计划(Private sector incentive programs)：此类计划包含了提高私营企业雇主和雇员工作积极性的所有激励措施。工资
7、补贴是最为典型的措施之一，通过补贴激励雇主雇佣新员工或者在企业濒临破产时保持现有员工规模，不实行裁员。这类补贴可以以工资补贴的形式直接提供给雇主，也可以在有限的一段时期内作为工人的工资奖励，激励的目标人群主要是长期失业者和最为弱势的劳动群体。补贴私营企业的另外一种方式是提供自雇资金。失业者在创业初期可以获得补贴，有时候在一个固定的时段内，还可以获得政府提供的各种就业咨询帮助。3.公共部门直接就业计划(Direct employment programs in the public sector)：此类计划完全不同于上述私营企业激励计划，通过增加公共工程或者公共产品或者服务的其他活动来创造就业，
8、主要针对最为弱势的社会群体，鼓励他们在失业期间参与劳动，防止人力资本能力的丧失。新增的这些就业岗位通常不同于常规意义上的职位。4.服务与惩罚措施(Services and Sanctions)：此类项目旨在提高工作搜寻效率，主要措施有工作搜寻课程、工作俱乐部、职业指导、提供咨询和监管以及一旦不履行工作搜寻规定时予以的惩罚。在欧洲国家，提供此类项目的既有公共部门，也有私营部门，但以公共部门占主流。公共就业服务（Public employment services, PES）以弱势群体为主要服务对象，而私营服务则关注具有特权的雇员和白领工人。尽管就业服务所需的成本较低，在一些欧盟国家，如果对某个失
9、业者的搜寻工作行为缺乏应有的监管或者该失业者拒绝接受就业服务机构提供的工作岗位时，就要以降低失业补贴等方式对失业者给予一定的资金惩罚。5. 青年人项目(Youth programs)：这是专门针对青年人中的生活条件较差、社会地位低下和失业者提供的特殊项目，包括培训、工资补贴和工作搜寻津贴等。6. 伤残者措施(Measures for the disabled)：对患有精神、心理、生理疾病或缺陷者提供的职业安置、保留性工作项目或者工资补助。除了上述分类外，格拉布（Grubb）将积极劳动力市场政策简化为三大类：即公共就业服务、培训、创造就业岗位项目和就业补贴项目D.Grubb: “Direct a
10、nd indirect effects of active labour market policies in OECD countries, 1994. In R.Barrell(ed.) The UK labour market: comparative aspects and institutional development. National Institute of Economic and Social Research ,Cambridge University Press, pp.183-213.，在他看来这些政策是减少与失业补贴相关联的道德危害问题的有效途径之一。显然上述分
11、类反映出积极劳动力市场政策中的“胡萝卜加大棒”特性：“胡萝卜”指培训项目、工资补贴和直接创造就业，而“大棒”则对不遵守工作搜寻规定者给予的惩罚和警告。按照传统分类，欧盟国家的积极劳动力市场政策限定在上述六大分类中，而在政策执行过程中，由于不同国家对这些项目的偏好和效果认同上存在一定的差异性，通常推行的是包括一类或者多类项目的政策组合，例如，瑞典的培训者就业安置计划就含有培训和创造就业这二大类别的项目。尽管现在人们无从考证最早采用积极劳动力市场政策的确切时间，其实在20世纪30年代世界经济大危机时，各国政府就采取过各种积极政策措施，以缓解不断恶化的失业问题，当时美国罗斯福政府推行的“新政”（Ne
12、w Deal）可以说是一项颇为成功的劳动力经济领域的救市政策。欧洲也同样采取了相应的政策行动。在内战期间，德国魏玛共和国时期的保守党政府尝试过一些积极劳动力市场政策。到了20世纪50年代末，欧洲国家，特别是在瑞典，积极劳动力市场政策被看成是应对经济结构变革的一项重要社会和经济政策，藉此推动就业岗位从劳动生产率较低的部门向劳动生产率较高部门之间的有效流动和合理配置。此后积极劳动力市场政策能够在欧美国家逐渐推行，其基本的理论依据是：首先，劳动力市场无法自行有效运转，必然会带来失业等社会问题。实际的劳动力市场缺乏效率和失效的根源在于失业与劳动力需求过剩始终同时存在。通常情况下，劳动力总供给会大于总需
13、求。因此，劳动力市场依靠市场的自行调节是无法实现供需平衡的，当劳动力供大于求，并不断累积时，失业率也就会逐渐攀升。其次，从社会的角度看，失业者失去了生活来源，会造成大量的社会问题，尤其是长期失业者，对社会的潜在危害可能更大。而失业问题在不同的社会群体之间的严重程度和分布情况是很不相同的，这也必将滋生多种社会问题。在社会总失业人数处于较低水平时，社会上总还有一部分人长期失业或者临时性地失业。Jaap de Koning(ed.): “The Evaluation of Active Labour Market Policies: Measures, Public Private Partners
14、hips and Benchmarking”, Edward Elgar, 2007, pp.23-45.因此，劳动力市场能否正常运转，是一个复杂的社会经济问题，需要政府采取相应措施才能加以解决。在推行积极劳动力市场政策之前，各国政府通常采用二种方法来缓解或解决失业问题：第一种方法是，实行最低工资和社会保障措施等被动措施来保障公民不至陷入贫困境地。在保障公民遭遇贫困和收入丧失的同时，这些社会保障措施同时造成了失业。最低工资在一定程度上意味着这些岗位范畴内的工资会高于生产率，因此雇主们并不乐意雇佣这些工人，这就造成了所谓的生产率困境（Productivity Trap）。第二种方法是，保护收入措
15、施或许会降低失业者寻找和接受工作的积极性。由于最低补贴标准和最低工资通常是按照最低基本需求来确定的，因此，这二者之间的差别趋于缩小。对那些依靠低工资维生者，从资金角度看，接受工作的兴趣会逐渐下降，从而陷入失业困境（Unemployment trap）。Jaap de Koning (ed.), ibid, pp.23-45.由于生产率困境和失业困境的出现，不少人认为是被动劳动力市场措施推高了失业，必须尽快改革社会保障制度。但是，实际上，社会保障制度或许会加重失业问题，但并非是失业产生的主要原因。一个真实的逻辑是，失业问题带动了社会保障体系的建立，反之则不然。造成失业的原因是多种多样的：（1）在
16、相对同质的次级市场中，现有职位和求职者之间的摩擦存在意味着职位和失业、寻找岗位的雇佣者和失业者是同时存在的。（2）求职者的现有能力与雇主所需技能上的差异，导致了劳动力需求与供应之间的不匹配性（3）工资刚性存在。工资维持在一定的水平不仅仅是因为法定的最低工资等制度性因素所造成的，也与劳动力市场的基本特性相关，与工人的垄断权和效率工资相关联。（4）失业工人的生产率具有不确定性。雇主不愿雇佣失业者，特别是不愿雇佣长期失业者，因为雇主担心由于失业者的个人特点（比如缺乏上进心、动力和较低的生产率，等等）造成了失业。（5）从经济周期角度看，经济经济时也会造成大量的失业产生。面对外部冲击，经济调整的过程有时是比较缓慢的，很可能在相当一段时间内会造成大量的失业问题。从引发失业的各种原因出发，原则上，政府可以通过采取一系列积极的劳动力市场政策来解决这些问题。多项研究表明：首先，积极的劳动力
