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1、 公共管理与政策评论 公共管理与政策评论 重构公共政策 话语政治与协商实践 一书评介 约翰 德雷泽克 李强彬 译 在过去的 多年里 弗兰克 费希尔一直 在充满学院派思考和政策专业主义的政策分析领 域从事着以批判的政策分析来替代技术官僚式和 实证主义政策分析的前沿研究 1 重构公共政策 话语政治与协商实践2一书代表了这项工作最新 的研究进展 该书系统地阐明了由弗兰克 费希 尔以及越来越多的支持者所发展的政策分析方法 的基本内容 就该书所阐述的重要内容而论 它 理应受到广泛的关注 费希尔反对 经验主义 和 实证主义 明确主张 后经验主义 和 后实证主义 他 认为 尽管实证主义或经验主义仍被用于实际
2、的 科学实践 但它们在科学哲学里注定是无意义 的 在社会科学领域的应用存在着致命的问题 没有人再能为这样的立场 在一套既定假设 下 通过逻辑推理来得出潜在的规律 然后再经 由经验检验而被放入正确的理论库 作出辩 护 同样 很少有人会真正相信社会科学领域能 形成这样的理论库 以作为由因果关系网所构成 的社会系统中政策干预的基础 但是 在持续的技术官僚主义想象中 实证 主义作为一种调和剂或修辞术在政策分析中仍然 在起作用 如此 广义的实证主义包括试图建立 和确定稳定的因果关系的任何尝试 其中一些可 能会被政策制定者用于操控社会系统的基础 在 这个意义上 实证主义方法涵盖微观经济和理性 选择分析 聚
3、焦于因果影响测量的政策评估方法 和一些流行的政策过程模型 比如支持联盟框 架 针对实证主义的政策分析倾向 费希尔不仅 提出了一系列富有说服力的批评 而且更具建设 性地指出了实证主义政策分析之替代性方法的可 能性 对实证主义政策分析的大多数批评源于公 共政策世界的语言学观念 语言不是一种中立的 媒介 语言构成了这个社会构建的世界并遍及于 其中 对于政策活动者来说 正式的制度结构与 非正式的制度结构相比 前者是较为次要的 政 策分析者置身于这个社会建构的世界 因而政策 探究本身就是政策之话语实践的一部分 政策分 析者不能置身于社会世界之外 并且不能给社会 世界之外的政策制定者就如何操控变量以实现某
4、 些目标提供建议 政策分析者可以做的 首先是去识别这个由 语言所构成之世界的特征 并尽可能地去解释其 中的意义和实践 其中 对行动者意义和目的的 解释性分析对此可予以支撑 有些意义是如此之 普遍以致不能被参与者所认知 比如各种关于性 别关系的假设先于女权主义的兴起 费希尔提出 本文译自 1 政策科学2 2 2 D年第 C卷第 期 译文获得施普林格 I 0 3 0 M f 3 0 9 出版社授权 版权 许可号 C D D 美国著名政治科学和公共政策学者弗兰克 费希尔 L 0 7L 1 6 3 0 的 1 重构公共政策 话语政治与协 商实践2一书于 年由牛津大学出版社出版 全书共 页 本文是澳大利
5、亚国立大学协商民主和全球治理研究中心教授约翰 I 德雷泽克对该书所做的评论 李强彬 四川大学公共管理学院讲师 9 N 1 2 3 4 2 1 重构公共政策 话语政治与协商实践 一书评介 公共管理与政策评论 的 宏观 话语分析能将这些意义呈现出来 其 他的一些意义则会处于争论之中 由此看来 政 治本身在很大程度上是关于意义的争论 第D 页 所谓成功 在于使某一意义被广泛地接受 话语分析可以在更微观的层面上展开 以将争论 中那些潜在的力量呈现出来 在微观层面 叙事 分析可被用来分析那些构成政策问题认知和界定 之条件的故事 叙事既利用也促进了对特定话语 内容的界定 费希尔给出了大量的案例来说明上述分
6、析方 法 比如a T 3 0 有关环境政策微观话语 分析的开创性研究 S G 有关以色列 社区活动中心政策解释的研究工作 费希尔用了 一整章的篇幅来说明话语联盟途径较之于I 5 M 3 0 8 8 及其同事所提出的支持联盟框架的优 越性 对于后者 费希尔认为其在稳定性和普遍 性的寻求方面是徒劳的 在规避实证主义的修辞 术方面是失败的 比较起来 话语联盟不需要面 对面 讨论或战略制定 话语联盟是靠共同的理 解和故事情节而非核心的信念来予以维持的 费希尔把现象学 话语分析 解释学和叙事 分析融合在一起 这给政策过程以及更一般的社 会领域及其问题的揭示和解释提供了一种综合的 途径 这一综合途径具有完
7、备的解释 但这种解 释不是基于因果关系概括之上的 费希尔指出 对话式政策分析者的方向 是怀疑和批评 而不是对真理本身的寻求 第D 页 无论如何 鉴于政策之让世界变得更美好的 潜在使命 费希尔认为 政策分析的工作不仅仅 是对潜在意义的阐明 而应该具有更多内容 当 费希尔政策分析工具箱中的很多原理被后现代主 义者发展和应用时 费希尔使其与后现代主义的 目标保持一定的距离 这把我们带入费希尔对政 策分析的探讨以及更一般意义上的后实证主义政 策分析的建构主义情境 如果公共政策过程是实 践效果背景下的沟通 那么这种沟通倾向于批判 导向的变迁 政策分析者不可能完全脱离这一系 统并从外在优势中形成批判 但政
8、策分析者仍然 可以将一些批判性准则应用于政策过程中的社会 沟通 在这里 费希尔转向了a 3 0 8 C 的批判沟通理论 他本人早期的研究工作 L M 1 6 3 0 8 以 及 其 他 研 究 者 如a 0 1 7 C D 0 G C 和 8 关于 政策论辩的分析 政策论辩分析和交往背景的衡 量标准确实是存在的 根据它们的合逻辑性要素 和支持性主张 论辩在某种程度上是完整的 论 辩的背景在某种程度上可能会被扭曲 在某种程 度上也可能会遭到意识形态和权力的影响 费希尔回顾了十几年前政策分析和规划中的 论辩转向 L 1 6 3 0 4L 0 3 5 3 0 论 辩转向 表明 论辩的建立是政策分析的
9、核心 政策分析者在特定的对话中本身就是论辩的对话 者 这与把政策分析者看做致力于目标关系控制 的中立的技术性专业意见提供者的观点是相去甚 远的 但是 论辩只是政策分析的一部分 政策 分析者同样可以批评别人的观点以及论点形成中 任何物质或意识形态方面的限制 政策分析者可 以有他们自己的关于政策的叙述和故事 可以去 理解 支持或者批评其他政策分析家和政策参与 者所讲述的故事 政策分析者可以围绕任何议题 促成表层的微观对话 同时也可以探寻构造主导 者思考方式的宏观对话 政策分析者可以识别那 些对主导话语来说 被边缘化或者是意外的话 语 随之 有大量的实践工作留给后实证主义政 策分析者 费希尔赞同 政
10、策认知学 这一新兴 专业的思想 这种思想集中关注的是人们跨差 异的沟通和交往 跨不同领域边界的思想的流动 和转化 以及专业团体和地方社区是如何不同地 进行观察和分析的 第 页 乍一看 论辩转向 看起来是对传统政策 分析实践模型的一种全面的替代 但是实际上 正如费希尔所指 论辩转向 这种政策分析方 法的很多方面在实践中已被政策分析者所应用 即使他们不予承认 政策分析者已经被置于对话 系统中 他们必须努力地去协商 而且有效的协 商还必须比技术官僚们为他们自己辩护的技术分 析的内容所涉及得更多 政策活动者的情境解 释 论点提出 论点回应 叙事的阐释和质疑 这所有的一切都已成为实际的政策分析活动中的
11、一部分 然而 政策分析者们几乎不承认这样的 政策分析模式 尤其在教学和教科书中 从这个 意义上说 费希尔提出的很多观点 虽然不是全 公共管理与政策评论 公共管理与政策评论 部 是对政策分析者和其他政策活动者关于他们 实际在怎么做的反思性自我认知 这将促进政策 分析实践的发展 按照这些说法 政策分析家和其他政策活动 者的任务确实存在大量的交叉重叠 这就需要补 充一种新的认识 政策制定中存在着许多不同 类型的知识和框架 而后实证主义政策分析与公 共政策中话语民主化的承诺其实是一致的 当讲 到公民和专家之间的关系时 费希尔清楚地阐明 了这种可能性 指出了主要由公民自己所实践的 参与式政策分析的可能及
12、其实践中的案例 他还 讨论了协商式政策的尝试和创新 其中特别关注 了在丹麦最先发展的 共识会议 模式 这种模 式使参与者在协商中扮演了关键性的角色 而非 利益相关者和拥护者 协商式政策分析者在政 策过程中扮演着一种特别的角色 不仅要质疑现 有政策过程中存在的对话缺陷 还要考虑过程的 创新 以便更有效 更民主地包容政府官员 积 极参与者 倡导者和普通公民 后实证主义政策 分析不仅是一种建立在既定权力结构中的重要活 动 而且它最终会成为这种权力结构改革中的一 项议程 费希尔是如此成功地将后实证主义或后经验 主义政策分析的基本原理全面和明确地提了出 来 他的书也突出了这一分析路径的持续性问 题 首先
13、是现行政策制定结构所造成的阻碍以及 已嵌入这一结构中的专业性实践 后实证主义政 策分析议程中的批判性和话语性可能会遭到那些 满足于现状并且居于主导地位的政策活动者和既 定政治权力结构的反抗 更不必说结构性的政治 经济力量会阻碍自由资本主义国家民主化的深 化 然而 上述说法近几十年来已经出现了一些 松动 即使是不均衡地体现在不同的政策领域 首先是环境政策 区域和国家 就那些有权威 的政治家而言 这种松动有时是一种原则性承诺 就像丹麦的共识会议提出的那样 有时更多的 是面临僵局时的一种权宜之计 有时是对社会运 动和团体行动主义的一种回应 尽管如此 后实 证主义政策分析要想活跃在这个世界 确实需要
14、沿上述路线作出更多的实质性改变 其次 后实证主义政策分析方法应该如何被 传授呢 技术官僚式政策分析的优势在于它可以 作为看似 虽然经常是不真实的 中立的技术而 被传授 正如费希尔自己所阐述的 后实证主义 实际上也有其自身可以传授的逻辑和方法 后实 证主义要求政策分析者对何时和如何运用不同类 型的技术进行批判性反思 对于政策结果的分析 亦是如此 因此 技术不能简单地作为一个工具 箱而被传授 政策分析者需要形成自我反思的能 力 这让人联想到哈罗德 拉斯韦尔在很久以前 所阐明的 对任何政策科学家都应有的一种必要 的检验 政策科学家是精英 但必须保持对精英 动机的质疑 最后 后实证主义方向的概念构建模
15、块间的 关系可以做进一步的解释和澄清 一些关键性的 概念 如意识形态 话语 宏观与微观 话语 联盟 框架 叙事和故事情节等 尽管其含义还 存在众多争议 但它们足以直接地进行解释 但 是 这些概念究竟是如何结合在一起的 各自应 该在什么时候被强调 是在单独存在时还是在一 起出现时 当现实生活中的某一现象而非措辞被 概念化的时候 这个问题就会就会显得特别棘 手 例如 费希尔把 世纪C 年代环境事务中 增长极限 的观点视为一个故事 第8 8页 和 框架 第 D D C页 这同样可以作为一种话 语或者话语联盟来分析 这又有什么区别呢 费希尔发展的方法以及他阐述的学术思想 构成了我们今天践行哈罗德 拉斯
16、维尔关于民主 的政策科学之构想的最好期待 费希尔试图同拉 斯韦尔保持一些距离 主要是因为拉斯韦尔支持 政治科学的行为主义方法 费希尔赞成以协商 的术语来使民主概念化 并且赞同协商在民主理 论中的主导地位 在政策分析中 政治现实与不 易改变的理解之间仍存在着艰难的障碍 但随着 时间的推移 这项方案会变为现实 参考文献 0 G W 2 2 C 2 5 6 1 4 9 1 0 3 3 0 1 6 2 W 9 1 X 9 D 2 O2U2 8 2W 9 1 W 9 1 X 9 2 U W 0 3 5 1 3a 9 9 2 重构公共政策 话语政治与协商实践 一书评介 公共管理与政策评论 L 1 6 3 0 L 2 8 2W 9 5 1 f 9 3 4W 9 1 W 9 1 P 6 3W 0 9 3 A J 3 5 6 4 9 2 9 4 3 0 E d O 3 5 H 3 G2 L 1 6 3 0 L 2 4L 0 3 5 3 0 2 2P 6 3X 0 3 M 5 5 H 3P 0 W 9 1 X 9 4W 9 2 0 6 U E 7 3c H 3 0 5 W 0 3 2 a 3 0 2 8
