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1、改革语境下的农业农村与农民贺雪峰全面深化改革是当前一个时期的重要任务，但就农村来讲，在仍有接近7亿农村留守人口、其中近3亿农业劳动力的情况下，要保障农民基本权利，保持农村社会的稳定，保留进城失败农民的退路，就要从底线和基本人权角度考虑“三农”问题，尤其需要在农业政策上冷静决策。从当前中国国情来看，城市是中国现代化的发展极，农村是中国现代化的稳定器，城市全面深化改革与农村保持相对稳定是相反相成、相互补充、相互支持的关系。现行农村基本制度正是中国过去30年保持了“发展中的稳定”的秘密，也是未来30年中国走出中等收入陷阱的最大制度红利。经过30多年的改革，中国已由低收入国家步入中等收入国家行列，在未
2、来2030年能否走出中等收入陷阱，由中等收入国家顺利跻身高收入国家，是当前中国面临的艰难任务。十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（以下简称决定）所要解决的问题，就是要清除中国未来2030年发展所面临的体制机制障碍，走出中等收入陷阱，实现中华民族的伟大复兴。要走出中等收入陷阱，中国必须实行产业升级和技术创新，当前具有比较优势的中国制造业亦须继续保持其在世界上的优势位置，从而为中国发展提供持续的资源支持。改革开放以来，农村成为中国现代化的稳定器与蓄水池，城乡二元结构有效缓解和消化了城市内的二元结构，中国式小农经济构成了中国农村稳定的基础。未来2030年，中国农业GDP占
3、比将继续下降，但农村人口仍将保持一个相当庞大的数量。农村稳定与否，事关中国现代化的成败。因此，未来30年，小农经济、中国制造、产业升级构成的“三轮驱动”将成为中国特色的现代化道路，也是中国可以走出中等收入陷阱的有力保证。从这个意义上看，新中国的发展大致可以划分为三个30年：前30年是打基础，其中最重要的是经济基础、人的素质基础、基本制度基础；后30年在前30年的三大基础上实现强势经济发展，并保持了发展中的稳定；未来30年则要依靠前面两个30年所积累下来的基本制度基础和经济发展基础，继续顺势而上，实现超越。以“三轮驱动”的中国现代化道路来看决定中的涉农部分，可以得出一些有意义的结论。以下分别对决
4、定中的涉农部分进行讨论。关于“加快构建新型农业经营体系”文件解读。十八届三中全会决定第20条规定中值得重视的有以下四条：a、坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。b、赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。c、鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。d、鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。对此，笔者解读如下：第一条：坚持家庭经营在农业中的基础性地位，
5、推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。此条前半句表明，在农业中，家庭经营具有基础性地位。全世界成功的农业大都是以家庭经营为基础的，目前中国还有2.1亿农户，家庭经营在农业中的基础地位不容质疑。此条后半句提出家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营四种农业经营方式。其中家庭经营并不仅指当前2.1亿户小农的经营，而是包括家庭农场、专业大户在内的以家庭劳动力为主的所有农业经营方式。就集体经营和合作经营来讲，改革开放以来，农业集体经营占比快速下降，当前农业中仍然保留集体经营方式的已极为罕见，将来也很难成为农业经营方式中有地位的方式。合作经营是过去几年国家大力鼓励推进的经
6、营方式，从目前情况来看，虽然农业合作经营数量已经极大，但真正以农民为主体的农业合作社数量极少，绝大多数农业合作社是资本或个人打着合作社的幌子套取国家补助资金。企业经营也是一种人们熟知的农业经营方式，过去政策文件中提到“公司农户”，提到农业龙头企业，其核心都是企业经营。不过，过去的“公司农户”、农业龙头企业一般都只是涉及产前、产后环节，较少涉及产中环节。现在讲的企业经营，是指企业直接到农村经营种养业，工商资本在农业中的地位被强化了。此句中最重要的是“推进”一词。“推进”四种农业经营方式创新，显然是对当前以2.1亿户农户为主体的小农经营状况不满意，尤其是担心将来谁来种田，如何解决小农户与大市场对接
7、及小农户与大生产对接的难题。“推进”的含义就是要通过国家政策乃至资金支持，改变当前小农经营占绝对主导的农业经营格局。以笔者的判断，即使国家“推进”，集体经营和合作经营的发展空间也不大，经营形式的占比不会太大。企业经营可能会有很大积极性，但面对汪洋大海般的小农，企业经营的空间也不会太大。不过，企业可能反过来借此要求国家更多政策、资金扶持。家庭经营中，小农经营仍然将占主导，在国家支持下，家庭农场、专业大户可能有较大发展。第二条：赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。此条有两句，第一句又可分为两个部分：第一部分“赋予农民对承包地
8、占有、使用、收益、流转权能”，这是对过去中央政策的重申；第二部分是“赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能”，这是决定中新增的内容。是否赋予农民承包经营权抵押、担保权能，一直是学界和政策部门争议的一个要点。一种观点认为，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能，就可能导致农民失地，因此不应赋予；另一种观点认为，只有放开承包经营权抵押、担保权能，农民才能获得更多的资金支持，从而可以更加有效地获得进行农业生产、发展现代农业所急需的资金。赋予承包经营权抵押、担保权能后涉及两个方面的问题：第一是从经营者来讲，经营失败怎么办？应该说，经营失败就是失去承包地的经营权。第二是从抵押担保方来讲，若不能按时收
9、回资金，就要将承包地的经营权收回。但问题是，无论是经营者失地，还是抵押担保方收回承包地经营权，都会带来严重问题。若经营者是通过流转农民土地经营权而形成的农业经营者（家庭农场、集体经营、合作社、企业），这些经营者最有通过经营权抵押、担保获得资金的需求，但如果经营失败，他们的经营权流失可能带来严重后果：因为这些经营者一般是按年度支付农民租金，而获得的是多年经营权。换句话说，流入土地的经营者根本就没有资格将农民的承包经营权拿去抵押、担保。实际上，过去地方一直有承包经营权抵押、担保的地方性政策，却极少有银行愿意以农民承包地的承包经营权作抵押、担保而放款，其中原因是：农地收益太少，地块零碎，难以经营，这
10、样的抵押、担保风险太大。从这个意义上讲，承包经营权抵押、担保在实践中可能难以实行。若在政策鼓励下得以实行，其后果也可能相当糟糕。此外，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能，是一种对农地的新的产权安排，这样一种产权安排还可能引发更加严重的“反公地悲剧”，导致农地难以有效率地经营。具体来说，当前中国农地经营的重要特点是面积狭小，地块分散，农民“人均一亩三分、户均不过十亩”且分散为七八块乃至更多的农地，经营起来极不方便。在这样一个面积狭小、地块分散的耕地格局中，进一步进行土地产权创新，包括允许承包经营权抵押、担保，使农地产权安排更加复杂，就可能导致农地难以有效耕种的严重问题，即所谓“反公地悲剧”
11、。在当前具体承包关系保持稳定的格局下，在承包者与经营者越来越发生分离的格局下，“反公地悲剧”已经相当严重，相当不利于农地有效率经营了。若允许承包经营权抵押、担保，必将使农地产权安排进一步复杂化，必有更多农地产权主体介入到农地利益分享中来，从而使农地更难以有效率耕种：整合如此破碎、分散且复杂的农地产权将变成不可能完成的任务。实际上，解决“反公地悲剧”的办法是有的，即农村土地是集体所有，土地是生产资料而非农民财产，农民作为劳动力，在土地这一基本生产资料上进行劳动，获得劳动收入。如果农民进城打工，不再依靠在土地这一生产资料上的劳动来获得收入，他们就不应该再占有土地（当然，他们可以从集体经营的土地收益
12、中分享土地利益），或者说，当农民离开农业进城务工经商时，留下来的土地就应当由仍然在村务农的农民经营，一旦进城农民返回农村，则又可以有获得土地进行生产的权利。这样，农村集体土地就总是由仍然留村的集体成员来经营，并因此可以按照最方便最有效率的方式经营，这样就不会出现当前全国农村普遍出现的农地上越来越严重的“反公地悲剧”。此条第二句“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”，这里的入股是指作为股份投入到农业产业化经营中，而作为股份的含义是利益共享、风险共担，如果农业产业化经营失败，就要由包括农民入股的承包经营权来分担风险与损失。就是说，农民承包经营权入股后可能不仅无法分享利益，反而还要赔钱。从当
13、前全国进行农业产业化经营的实例来看，产业化经营失败的案例比比皆是，风险极大，但若要由分散的一家一户的小农来赔钱，这种可能性几乎为零。因此，让作为农民基本保障的土地承包经营权入股风险极大的产业化经营，务必要慎重。第三条：鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。这一条可以分为相互关联的两句，第一句“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”，其目标是第二句“发展多种形式规模经营”。先来看第一句，承包经营权的流入方是“专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业”等所谓新型农业经营主体，尤其要注意的是“鼓励”和“在公
14、开市场上”两个关键词。“鼓励”的意思是国家要对土地流转给予政策和资金支持，“在公开市场上”的意思是，农民自发进行的土地流转不在鼓励之列，只有公开的、规范的、签订了正式土地流转合同的、有固定土地流转年限的承包经营权流转才被鼓励，即才能得到政策和资金支持。再来看第二句“发展多种形式的规模经营”，这一句是前一句的目标，即国家支持通过正规土地流转形成的多种形式的规模经营。此句中不再是适度规模经营，而是未设上限，即凡是规模经营都受到国家的支持。两条联系起来看，本条款的政策含义大概是，要通过国家支持来形成规模经营，以代替当前中国2.1亿户小农分散经营，以解决小农与大生产和大市场之间的矛盾。具体办法则是鼓励
15、承包经营权在公开市场上流转，这样就可能形成与当前中国农地承包经营权主要是不规范的、自发的、口头协议的流转所不同的流转形式及其结果。这一条款显然是对单家独户小规模的小农经营不满意，对农民自发进行的承包经营权流转不满意，而要通过国家支持形成规模经营。有了规模经营才有可能发展现代农业，实现农业现代化。这样一种认识当然也是建立在当前农地自发流转无效率的判断上的。但是，当前正在发生且占据主导的农民自发进行的承包地经营权流转，可能并非像一般人所想象的那样无效率。具体来讲，当前农民进城后，其承包耕地可以由留守在家中的老年父母耕种，这样形成了一个农民家庭通过代际分工来获得“务工收入务农收入”的收入结构，缺乏在
16、城市务工机会的中老年农民（50岁至65岁甚至70岁）因为务农而有农业收入，也因为务农而可以随季节展开自己的生命意义、生活过程与节奏。中老年人务农，精心耕作，农业生产率极高，而农村消费又低，又有村庄熟人社会的互助合作，这就使一个农民家庭可以收入最大化而消费较低，农民家庭每年都有节余，生活充实富足。此外，农民还可以将土地低价、非正规地流转给仍然留村务农的农户。据有关部门调查所获数据，当前中国承包地的21%已发生流转。农民承包地流转大多是非正规的，既无固定流转年限，又无正式流转合同，往往是口头协议。农村土地流转绝大多数是在村庄范围内发生的，是亲朋好友、兄弟姐妹之间的土地流转。村庄是熟人社会，虽然是口头协议，协议却极有效力，很少因为是口头协议而引发土地流转冲突。因为是自发、小范围、非正规协议且无固定年限的土地流转，土地租金一般都比较低，甚至不付土地租金的也占到相当比例。由于进城务工经商农民可以
