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1、农村最低生活保障制度 小组成员 刘浩蔡旭东蒋小纯齐岩波 1 农村最低生活保障制度 一 历史背景的陈述 蒋小纯 二 内容分析和分析框架 刘浩 三 政策评估 齐岩波 四 关于农村最低生活保障制度的一些讨论 蔡旭东 2 一 历史背景的陈述 我国农村社会救助发展阶段 一 新中国成立初期的农村社会救济 二 集体经济下的农村社会救助 三 经济转轨中的农村社会救助 四 市场经济体制下的社会救济制度 3 一 新中国成立初期的农村社会救济 1949 1957 背景 新中国成立初期 尽管大多数农村贫困农民多数都分到了房和土地 但由于底子薄和遭受自然灾害以及人民政府在对城市治理改造 使大量流民和失业人员等输送回农村
2、 使农村贫困人口大量增加 据1949年底统计 全国农村贫困人口达4000万人 其中无粮吃的达800万 总人数 54167 救济对象 主要是贫苦残老幼孤 家庭人口多 劳动力少或弱 又无固定职业收入不足维持一家最低生活者以及贫苦烈军属 救济方式 主要采取临时救济方式对农村贫困户在春耕 夏锄和冬季结合生产给予口粮 衣被等救济 扶持贫困户搞好生产自救 减免农业税 同时动员社会力量开展捐献活动 救灾方针 生产自救 节约度荒 群众互助 以工代赈并辅之以必要的救济 在当时经济生产力水平十分低下的条件下 中央机关捐献粮食20余万千克 款33万元 衣被77000多件 这些工作配合土地改革后的农村经济的迅速发展
3、使得国家在短时间内比较有效地缓解了新中国成立初期农村的饥荒和贫困 4 二 集体经济下的农村社会救助 1958至七十年代末 背景 1956年底 农业高级合作社在我国农村普遍建立 我国农业生产的基本经营单位由家庭转变为集体经济组织 随着农村集体经济的建成 我国的救助方针也突出强调了集体力量 救灾方针 依靠群众 依靠集体 生产自救为主 辅之以国家必要的救济 救济方式 临时救济 发放的救济物主要是解决农村贫困对象吃饭 寒衣和修补房屋的困难 救济标准 根据其生活困难程度和当地一般群众的生活水平确定 以能够维持最低生活水平为限 局限 从救济范围看 救济面比较窄 救济的人数极为有限 一般只包括特定群体和特殊
4、困难户 一些确实需要救济的贫困对象难以进入救济的范围 从救济对象看 缺乏明确的标准 救济对象的确认多凭感官 从救济标准来看 救济标准很低 而且缺乏科学性 随意性较大 国家救济款多时 就多发 少时 就少发 从具体操作上看 缺乏严格完整的程序 出现资源浪费 贪污挪用现象 5 三 经济转轨中的农村社会救助 20世纪80年代至1994年 背景 十一届三中全会以后 随着家庭联产承包责任制的推广 人民公社组织体制和以队为基础的集体经济的解体 原来依托于集体经济发展起来的农村各项社会保障事业面临考验 为适应农村经济体制改革以后新的形式 我国对计划经济时期的社会救济制度进行了一系列改革 改革内容 改变单纯的救
5、济办法 把救济与扶志 解决农民生活与发展相结合 由单纯 输血 转化为扶持生产的 造血 将临时救济逐步转化为定期定量救济 转变资金筹集方式 探索实行了乡镇统筹集体困难补助费 6 四 市场经济体制下的社会救济制度 1994年至今 背景 传统社会救济制度的弊端仍然难以克服 如何进一步深化农村社会救济制度改革 使其适应市场经济体制的要求 我国开始探索建立农村最低生活保障制度 探索与试点1994年国务院召开了第十次全国民政会议 会议提出到本世纪末 在农村初步建立起与经济发展水平相适应的层次不同 标准有别的社会保障制度 1994 6 山西省民政厅在阳泉市开展建立农村社会保障制度试点 阳泉市农村社会保障实行
6、办法 包含了建立农村最低生活保障制度的初步设想 1995 12 广西武鸣县颁布 武鸣县农村最低生活保障线救济暂行办法 我国出台的第一个县级农村最低生活保障制度的文件 1996 1在全国民政厅局长会议上 首次明确提出了改革农村社会救济制度 积极探索农村居民最低生活保障制度的任务 此次会后确定了山东烟台市 河北平泉市 四川彭州市和甘肃永昌县等发达 中等发达和欠发达三种不同类型的农村社会保障体系建设的试点 1996年底 民政部印发了 关于农村社会保障体系建设意见 以及制定了 农村社会保障体系建设指导方案 明确指出 农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口 按照最低生活保
7、障标准差额补助的制度 保障资金由当地各级财政和村集体分担 各地区要积极试点稳步推进 即使标准低一点也要把农村最低生活保障制度建立起来 2004 2005年中央一号文件都提出 有条件的地方 要探索建立农村最低生活保障制度 十六届六中全会后 2007 7 11国务院下发了 关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知 国发 2007 19号 决定在全国建立农村最低生活保障制度 并对农村低保的目标任务 原则要求 保障标准 对象范围等进行了规范 7 主要内容 目标 通过在全国范围建立农村最低生活保障制度 将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围 稳定 持久 有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题 标准 由县
8、级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭 穿衣 用水 用电等费用确定 并报上一级地方人民政府备案后公布执行 农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整 对象范围 家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民 主要是因病残 年老体弱 丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民 管理方法 申请 审核和审批 民主公示 资金发放 动态管理 资金筹集方式 以地方为主 地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算 省级人民政府要加大投入 同时 鼓励和引导社会力量为农村最低生活保障提供捐赠和资助 中央财政对财政困难
9、地区给予适当补助 加强领导 在全国建立农村最低生活保障制度 是一项重大而又复杂的系统性工作 地方各级人民政府要高度重视 将其纳入政府工作的重要议事日程 加强领导 明确责任 统筹协调 抓好落实 8 二 内容分析和分析框架 内容分析 静态内容分析 a 社会问题 改革开放以来 我国经济持续快速健康发展 党和政府高度重视 三农 工作 农村贫困人口数量大幅减少 但是仍有部分贫困人口尚未解决温饱问题 需要政府给予必要的救助 以保障基本生活 并帮助其中有劳动能力的人积极劳动脱贫致富 b 社会需要 维护农民基本权利的需要 建立健全农村社会保障制度的需要 实现社会稳定 构建和谐社会的需要 c 目标 通过在全国范
10、围建立农村最低生活保障制度 将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围 稳定 持久 有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题 9 d 社会政策行动的主体 各级政府 e 社会政策对象 选择性福利模式 直接受益者 符和条件的农村低保户 间接受益者 被农村低保的农户 政策受损者 未符和条件的农村贫困户 低保被纳入地方财政预算后 由于财政分配减少而受影响的利益群体 f 社会政策的制定模式 精英理论 g 社会政策实施模式 自上而下的政策模式 h 社会政策资源 各级政府的财政预算以及中央对个别地区的财政补助 民间资源 i 社会政策的运行机制 服务传递机制 资金供应模式 预算约束型 服务传递模式 政府补贴需求方
11、10 动态内容分析a 社会问题及需要b 救济范围及对象狭窄 随意 科学的选取方式c 救济方式实物给付 输血 临时 现金补助 造血 定期定量d 救济标准低 随意 不科学 根据地方情况科学制定 适时调整 11 二 Gilbert和Terrell分析框架 理论 选项 价值观 分配基础 分配内容 提供策略 资金来源 12 分配基础 给谁 家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民 主要是因病残 年老体弱 丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民 分配原则 选择性原则如何选择对象 符合标准的对象救助单位 户 一般由户主本人向户籍所在地的乡人民政府委托 分配内容 给什么 救助方
12、式 最低生活保障金 现金给付形式 救助标准 由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭 穿衣 用水 用电等费用确定 并报上一级地方人民政府备案后公布执行 农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整 选项 13 提供策略 如何管理和输送 管理机构 县级人民政府乡镇人民政府村民委员会申请 审核和审批 申请农村最低生活保障 一般由户主本人向户籍所在地的乡 镇 人民政府提出申请 村民委员会受乡 镇 人民政府委托 也可受理申请 受乡 镇 人民政府委托 在村党组织的领导下 村民委员会对申请人开展家庭经济状况调查 组织村民会议或村民代表会议民主
13、评议后提出初步意见 报乡 镇 人民政府 乡 镇 人民政府审核后 报县级人民政府民政部门审批 乡 镇 人民政府和县级人民政府民政部门要核查申请人的家庭收入 了解其家庭财产 劳动力状况和实际生活水平 并结合村民民主评议 提出审核 审批意见 在核算申请人家庭收入时 申请人家庭按国家规定所获得的优待抚恤金 计划生育奖励与扶助金以及教育 见义勇为等方面的奖励性补助 一般不计入家庭收入 具体核算办法由地方人民政府确定 申领方式 管理机构决定申诉机制 资金发放 最低生活保障金原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放 也可以在核查申请人家庭收入的基础上 按照其家庭的困难程度和类别 分档发放 要加快
14、推行国库集中支付方式 通过代理金融机构直接 及时地将最低生活保障金支付到最低生活保障对象账户 民主公示 乡 镇 人民政府以及县级人民政府民政部门及时向社会公布有关信息接受群众监督 动态管理 乡 镇 人民政府和县级人民政府民政部门要采取多种形式 定期或不定期调查了解农村困难群众的生活状况 及时将符合条件的困难群众纳入保障范围 并根据其家庭经济状况的变化 及时按程序办理停发 减发或增发最低生活保障金的手续 保障对象和补助水平变动情况都要及时向社会公示 14 资金来源 如何筹资 筹集方式 地方负担为主农村最低生活保障资金的筹集以地方为主 地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算 省级人民
15、政府要加大投入 地方各级人民政府民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求 经同级财政部门审核后列入预算 中央财政对财政困难地区给予适当补助 地方各级人民政府及其相关部门要统筹考虑农村各项社会救助制度 合理安排农村最低生活保障资金 提高资金使用效益 同时 鼓励和引导社会力量为农村最低生活保障提供捐赠和资助 农村最低生活保障资金实行专项管理 专账核算 专款专用 严禁挤占挪用 15 理论 公平理论认为 建立对贫困农民救助的最低生活保障制度是必要的 但市场机制导致了不公平的财富分配 坚持 公平优先于效率 的观点 强调用制度来保证分配公平 凯恩斯主义认为 市场机制的效率是不完全的 经济危机时期的低效率是
16、市场本身所无法克服的 政府有必要建立社会保障制度 在收入分配政策中使财富向贫困人群进行一定程度的倾斜 负所得税理论认为 要在保障贫困人群的生存权和最小化其经济效率损害之间找到一种平衡的制度 16 价值观 分配公义 平等性公平性充足性选择维度的竞争性价值Gilbert N P Terrell 社会福利政策导论 17 投入 产出导向式的社会政策分析框架 18 三 政策评估 1 农村低保救助水平评估一方面 我们应该从满足农村低保对象的基本生活要求和不超出财政支付能力的社会可承受水平内这两方面来综合考虑 另一方面 比较低保标准的高低 评价不同农村地区之间实施的制度的效果不仅仅通过农村的名义低保标准的高低来认定 19 农村低保救助力度系数 农村名义低保标准 上一期农村人均收入从受助者个体来说 农村生活救助系数值越大意味生活救助效果越好 但是 如果这个值过大 当超过财政支出能力将会给政府带来沉重的负担 农村生活救助系数 农村名义低保标准 农村居民家庭人均食品消费支出生活救助系数临界值大体在在0 65左右 则救助对象的食品支出基本可以解决 20 21 总的来说 各地的农村低保标准相差较大 经济发达地
