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1、大力推进金融法制建设 培育信用文化受历史传统和法律体系影响，每个国家对金融业和银行业的管制情况又大不相同。直到今天，即使是发达的经济体内，如北美和欧洲，监管者所依据的法律框架和监管手段也不尽相同。不同法律系统和框架下，对金融业机构保护救助机制不同，对债权人的保护机制也不相同。改革开放以来，我国在金融立法、金融执法、金融司法等方面取得了很大成绩，为银行业健康发展提供了有力的法律支持。但随着我国金融市场化和国际化进程的加快，金融业与社会公众利益日益相关，与构建我国和谐社会、维护稳定大局日益相关，对金融法制建设的需求也越来越紧迫。总结各国金融事件教训，建立良好的金融法制环境，是我国一项长期努力的目标
2、，需要学术界与实务界共同努力和不懈追求。一、金融法制建设十分重要而紧迫依法治理金融的内涵和目的，就是通过建立完备的金融法律体系，严格的执法制度，公正的司法制度，为金融市场参与者提供一个可预见的规则，以保护金融市场主体，特别是金融消费者和投资者的合法权益，维护金融市场的公平秩序，保障金融市场的公正与效率。银行业是一个特殊行业，银行从公众手中吸收大量存款，而这些存款的使用不需要公众授权和委托，银行可自行将其转化为贷款或投资，因此对整个运行过程的控制和管理非常重要，这就需要法制来保障和支持。银行业的失败，金融业的失败，以及支付系统的中断，对于一国经济发展和社会稳定都会产生重大影响和冲击。正因如此，我
3、们看到，即使是最自由的经济体也都不敢对银行业、金融业放任自流，都需要法律来对其经营活动予以规范和约束，对各类违法行为进行惩戒。二、我国银行业法制建设开创了一个新局面银监会成立以来，在党中央、国务院的领导下，全面落实科学发展观，高度重视银行业法制建设。我们把建立功能齐备的银行业法律体系作为一项重要目标，通过推动法律体系的建设和完善，来改善银行业公司治理，提高依法监管水平。回顾两年多来的监管实践，我们在法制建设方面取得了一些初步的经验和体会。确立新的监管理念，初步形成了我国银行业监管的法律框架银监会成立后，我们积极通过法律手段推进实施银行业监管的新理念和新规范。要有效进行依法监管，首先需要确立科学
4、的监管理念。可以说，一个正确和先进的监管理念是良好法制的灵魂。为此，银监会提出了“三管一提高”的监管理念，即“管法人、管风险、管内控，提高透明度”。所谓“管法人”，就是坚持法人监管，重视对每个金融机构总体风险的把握、防范和化解，关键是大力推进银行业金融机构加强公司治理建设，建立科学的决策、执行和监督机制。我国许多银行规模很大，有成千上万家分支机构，要做到纲举目张，必须建立良好的公司治理机制。所谓“管风险”，就是以风险作为银行业监管的主要内容，围绕风险的识别、控制和防范工作，不断改进监管的方法和手段，努力提高监管效率。多年来，我们在对银行业监管的认识方面存在很大偏差，认为只要合规监管就行，监管者
5、讲什么银行听什么，银监会成立以后，我们觉得应该是改变这个理念的时候了。我们倡导要从合规性监管过渡到风险性监管与合规性监管并重，要以风险为基础，风险大、多监管，风险小、少监管。“管内控”，就是要求银行业金融机构建立有效的内部管控机制，促进银行业金融机构提高自我风险管控能力。唯物辩证法认为，内因是事物变化的根据，外因是事物变化的条件，内因在事物发展变化中起决定性作用。内控是银行风险管理的“内因”，是风险管理的第一道防线，也是银行风险管控能力的根本体现。不管外部监管多么高明、多么严厉、多么严谨，也不能保证银行不出问题，银行稳健经营的关键在于建立科学有效的内控机制。“提高透明度”，就是要求银行业金融机
6、构披露相关信息，提高信息披露质量，加强透明度建设，加大市场约束力度。关于信息披露和透明度建设，过去我们强调得不多，要求得不严，这与“家丑不可外扬”的中国文化传统有关。事实上，信息披露和透明度建设是银行业健康运行的生命线，是维护银行公信力和增强市场约束的根本手段，市场约束只有在信息透明的情况下才能生效。两年多来，我们正是根据“三管一提高”的监管理念来构建监管法规框架，进而为银行业稳健运行和依法监管提供支持。三、监管执法的依据和标准更加明确我们过去在法制建设当中一个很大的困惑就是，只具有一个简单的法律框架和轮廓，而实施细则跟不上，执法依据不明确，这就造成执法操作当中的一些具体困难。因此，银监会自成
7、立之始就强调，执法必须要有明确的依据，必须要有具体的实施细则，在实施细则中要充分体现法规精神和监管理念。比如说2004年初，颁布了商业银行资本充足率管理办法，该办法弥补了过去法规中没有具体计算办法和管理细则的不足，是一项内容翔实、标准严格、操作性很强的资本审慎监管制度。它使得我国银行业通过资本约束，建立一个清偿性的理念和战略。出台这个办法，就是为了让所有的银行都能够建立一个清偿性的理念和战略，让商业银行知道自己的底线在什么地方，什么时候会出现流动性风险，什么时候会出现清偿性风险。为什么要这样做？因为每一个国家，银行业都必须把应对巨大冲击作为首要任务。我们很高兴地看到，今天一家银行的资本金可能等
8、于过去十几家银行资本金的总和。过去很多银行只是自满于其存款和资产市场占有率的上升，这种理念是不科学的。银行业很重要的一点就是拿着千千万万公众的存款，自然要面临清偿性风险，因此随时随地要贯彻应对清偿性风险的战略。银行面对的重大风险冲击是非常现实的，比如说资本市场上的大幅波动，比如说外债危机、外汇困难，比如说恐怖主义袭击等。这些问题使每一家银行在贯彻抗风险战略的时候，一定要有法律制度去体现和支撑。作为监管者，一定要通过法律法规去引导银行业金融机构落实科学发展观，培育良好的经营文化与理念。通过实施资本约束，主要商业银行都明确提出拥护银监会提出的“提高贷款分类准确性提足拨备做实利润资本充足率达标”的持
9、续监管思路，加强银行资产质量分类的准确性，逐步提足拨备，做实利润，实现资本充足率达标，建设风险管理长效机制。四、严厉打击金融犯罪，维护金融债权针对目前银行业案件高发态势，银监会正在会同有关部门开展以下工作：第一，研究修订刑法相关条款。对银行业犯罪在刑法当中有明文规定的，推动提请全国人大尽快出台立法修正案，协调司法部门出台司法解释。研究扩大挪用资金罪、违法拆借罪、非法发放贷款罪等犯罪的适用范围，进一步明确违法向关系人发放贷款罪、违法发放贷款罪、违法票据承兑等犯罪的认定标准。由于司法解释和立法解释与刑法中有关金融交易的部分条款不完全配套，有的只列罪名，没有规定犯罪的适用范围，没有界定犯罪的认定标准
10、，执法过程中往往无所适从。因此，我们建议在完善司法解释的同时，在刑法中增设一些罪名，如银行信用罪、违法处置不良资产罪等。这项工作已十分迫切。第二，尽快修订金融违法行为处罚办法。该办法1999年公布实施以后，对查处金融违法违规行为，实施行政处罚起了积极作用。但是，随着形势的发展，违法违规的表现形式发生许多变化，应当积极研究修订这个处罚办法，细化和严格责任追究制度，加大行政处罚力度。第三，认真对待企业破产法的修改，明确有关债权保护条款。目前修改企业破产法的工作正在进行，针对一些企业借破产之机，逃废银行债务的严重情况，我们提出，要有明确的条款充分保障银行合法权益，对逃废银行债务的行为要严厉处罚并追究
11、刑事责任，不能让犯罪逍遥法外，公司一破了之。第四，我们正在会同有关部门研究比照审计署模式，赋予银监会适当延伸检查权。为提高对金融业案件的察访力度，应当有一个延伸检查权，来确认银行交易对手的真实情况；应当有权向银行业金融机构的客户进行直接调查，来反证银行业金融机构违法或涉嫌违法情况。另外，我们建议进一步加强国际司法合作，加大引渡犯罪分子的力度，从而更为有效地遏制银行业犯罪的发生。所有这些法制建设，其重要目标是构建和培育一种良好的信用文化。信用文化建设是我们金融法制建设过程中矢志不渝的目标。信用文化不是很深奥、很模糊的东西，而是一个很具体、很现实的概念。据我理解，信用文化应包括几层含义：第一，借债
12、还钱。信用有三个基本特征：一是信任性，即以借贷双方的信任为前提；二是偿还性，即有借有还，到期归还；三是报偿性，即借用者归还贷款时必须付所有者一定报酬。借钱的人从借钱那天就必须考虑要还本付息，只有在确保能够还本付息的基础上，才去借钱。作为放贷方来讲，从他酝酿贷款合同和贷款调查的时候，就要确信放出去的这笔款项连本带息能够按期收回。第二，保证合同的严肃性和完整性。当前，我国贷款合同、担保合同、见证文本的严肃性和完整性都远远不够。过去我们不理解国外银行的贷款文本为什么那么厚，内容为什么那么多，直到银行打官司屡屡败诉后，才发现这些合同的严肃性和完整性有多么重要。第三，有效的协调沟通机制。当前，我国在执行合同当中，借贷双方的信息沟通出现偏差后，缺乏有效的协商、协调机制，以及诉诸法律和仲裁的各项手段。今后，银监会在法规建设方面，将更加重理念、重实践、重国际视野。应当看到，随着我国金融体制改革的深化，将有一系列重大法律课题需要研究，需要大家共同关注、共同努力，以高度的历史责任感共同推动我国金融事业的法制建设。
