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1、 内容摘要 近年来，基层交通民警在路面执勤执法过程中，屡屡遭到交通违法者不同程度的抗拒、阻挠甚至暴力攻击，不但严重扰乱了公安交警部门正常的执法活动，破坏了人民警察的执法权威，侵害了交通民警的人身权利和身心健康，同时，也严重挫伤了基层交警执勤执法的工作积极性。适逢公安“基层基础建设年”，如何解决基层交警执法难问题，从而更有效地维护道路交通安全秩序和预防道路交通事故，就显得尤为重要。下面结合日常工作实际，就交警执法难问题进行探讨。关键词:行政 行政执法 交通行政综合执法 关于交通行政执法 随着近年来交通建设的飞跃发展，以及经济增长方式的转变，交通执法工作也面临着交通体制改革的攻坚阶段，组织结构的转
2、型，社会各方利益关系的调整，以及交通系统内部执法观念陈旧，交通管理机制不顺，执法队伍人员素质薄弱等一系列的问题。当前交通执法队伍总的来讲是好的，是一支能够依法履行职能的合格队伍。但是，由于诸多原因，这支队伍还存在着一些不容忽视的问题。如何在新形势下与时俱进建立一支高素质的执法队伍是一个亟待研究的课题。 一、交通行政执法工作面临的突出问题 交通行政执法工作涉及到体制、法制、素质、外部环境等诸多因素，是一项综合性、复杂性的工作。在看到交通行政执法工作取得一定成绩的同时，我们还应清醒地看到面临着一些突出问题，主要表现在： 1.是交通行政执法体制不顺，带来执法有些混乱。从全国来看，极少数地方成立了交通
3、行政执法综合局，如广东、重庆等，理顺了交通行政执法体制，形成了合力，提高了了执法效率。但是，绝大多数地方交通行政执法体制依然没有理顺，执法资源没有有效整合，“五指”不能收拢并成“拳头”，导致行业间多头执法、重复执法，有时一辆车会同时遇到三支以上交通行政执法队伍进行检查，给群众造成交通执法队伍混乱、政出多门的印象，不利于交通行政执法效率的提高和权威的树立。 2.是法律法规建设滞后，有些难以操作到交通行政执法体制不顺位。与其它行业相比，交通方面目前还没有形成一套完整、功能齐全的法规体系，不能适应新形势下交通行政执法工作。仅就公路规费征管而言，当前仍然沿用的是上世纪九十年代交通部等四部委联合出台的公
4、路养路费征收管理规定，与不断变化的形势极不适应。同时，现行的法律法规有些处罚标准太高，执行难以操作到位。如道路运输条例规定对非法客运经营者处以万元以上至万元以下的罚款；水路运输管理条例规定对非法客运经营者处以万元以上至万元以下的罚款，而从执行情况来看，实际使用下限也难以处罚到位，严肃的法律法规遭遇现实的尴尬。 3.是执法人员整体素质不高，执法水平难以保证。缺少交通管理和交通执法的研究型人才。交通执法工作是一项系统工程，不仅需要交通执法工作者熟悉交通的实际工作，而且还要掌握一定的法学理论知识和管理学的知识，了解社会综合情况和国家的总体政策，才能发现交通执法中存在的深层次的矛盾，提出解决的办法和建
5、议，以供领导参考。而我们的一些法律工作者由于法学理论知识薄弱，缺少宏观分析能力，遇到问题和难点，不是积极想办法解决，而是埋怨上级机关或推给领导，未能履行好法律工作者的职责。以打“黑车”为例，我们在调研中发现，一些法制科长经常抱怨新闻媒体不配合工作，常常报道一些执法人员在打“黑车”过程中的不适当行为，却对“黑车”的危害不予报道。却不知这种现象的产生，恰恰是我们管理观念的落后造成的。交通执法工作是一项系统工程，在开始时就不应忽视新闻媒体的作用，这块阵地如果不用正面的新闻去占领，就必然被负面新闻占领，交通执法工作中，应当重点考虑新闻宣传的重要性。遗憾的是，一些同志执法观念的陈旧落后，平时不与新闻媒体
6、沟通，出现负面报道时又应对无措，因此在执法工作中遇到很大的阻碍。法律观念的陈旧还造成了许多违法行政的行为，最明显的表现就是乱发规范性文件，随意限制行政相对人的权利，侵害行政相对人的利益。 4.是交通执法措施不力，手段落后。过高的交通规费征收任务，直接导致不文明执法行为发生。近年来，随着交通建设大规模展开，不少地方的交通规费计划也是“水涨船高”，任务下达过重，不够科学，导致有些地方为了完成任务而不择手段，把文明执法、规范执法置之脑后，出现争抢费源、降低标准、野蛮执法等问题，甚至出现因暴力执法而导致执法对象伤亡的刑事案件，在社会造成了恶劣影响。 5.是违法形式多样化，交通执法面临的形势日益严峻。由
7、于近年来建立起四横三纵的交通网络，以及大量的农村公路，使一些超载运输的司机可以利用交通检查站的空隙，逃避检查。同时，暴力抗法现象增多。近年来，由于交通执法部门治理交通违法的力度加大，以及运输市场的竞争加剧，一些违法司机为了逃避处罚，不惜使用暴力、威胁方式抗拒交通执法工作，使交通执法人员的人身安全受到较大的威胁。二、产生问题的主要原因通执法工作问题和困难的原因是多方面的，有直接的、有间接的，有硬件的、也有软件的，有客观的、也有主观的，有表象的、更有深层次的原因。下面从环境、观念、体制、机制几方面来进行探索。1.客观形势对交通执法工作的要求更高。社会主义市场经济的确立和依法治国方略的实施，既促进了
8、经济的发展，也给交通执法工作提出了更高的要求。特别是依法治国方略的实施，使建立有限政府，控制行政权力的政策得到落实，从国家出台的行政处罚法、行政复议法、行政许可法，以及即将出台的行政强制措施法上可以看出，限制政府管理领域，弱化行政权力，已成今后行政机关执法体制改革的发展方向，什么领域应该管，什么领域不应该管，该管的应当怎样管，对行政机关来说还没有一个确定的答案，处于阵痛期的交通执法工作，出现这样那样的问题也就在所难免。2.交通管理理念的陈旧。“重建设、轻管理”是交通行业普遍存在的现象，交通执法工作是一项常态化、隐性化的工作，他的成就需长期的检验。近年来，全国交通处在大建设时期，各级领导强调的是
9、交通建设的成绩，而对交通执法工作提之甚少，缺乏对交通执法工作应有的重视，年终考核中交通执法工作所占的比例也很小，使人们认为交通执法工作是可有可无的，对执法中所遇到的问题和困难没有引起足够的重视，同时交通执法工作所需资金来源也十分困难，每年投入到交通建设上的资金都在七十亿左右，而投入到交通执法中的资金还不到建设投资的千分之二，资金的短缺，迫使一些执法单位通过截流罚没款来弥补资金不足，这样就违背了交通执法的初衷。 “重建设、轻管理”的观念体现在立法上表现为立法滞后，缺少针对性。从2004年7月1日行政许可法颁布实施后，大量的有关交通法规和规章内容已被废止，但新的法规和规章出台很少，例如社会最需要的
10、有关出租车管理的法规、规章，至今还没有制定。而已颁布的法规规章，处罚标准过高，可操作性较差，如中华人民共和国水陆运输管理条例第二十六条规定：未经批准，擅自设立水陆运输企业、水路运输服务企业，或者水路运输企业以外的单位和个人从事营业性运输的，没收违法所得，并处违法所得1-3倍罚款；没有违法所得的处3万元以上25万元以下罚款。这条规定主要是针对海上船舶无证运输情况，而对最大吨位不超过500吨的内河船，根本不具备可操作性。交通立法的滞后的原因在于交通主管部门将主要的人力、物力投入到交通建设中，缺少对交通执法工作深入的了解和研究。3.体制僵化，是交通执法工作发展的重大障碍。交通系统的行政管理体制形成于
11、1984年，几十年来未有大的改变，当年计划经济体制下建立的行政管理体制，在今天市场经济条件下已经远远不能适应经济社会发展的需要。一是组织结构分立，使交通执法工作难以提高，交通管理工作从交通部起，分为水上的海事、港航，公路上的运管、公管，延伸到_，形成公管处、运管处、港航局三个相互独立、各自发展的事业单位，财务独立、编制独立、各有一套法律文书和处罚标准，甚至交通执法的服装都不统一，这样就使交通执法工作很难协调发展。4.执法机制不灵活，制约交通执法工作的发展。现代的组织结构中，具有一个良好、灵活的机制，是保持组织适应外部环境，不断进行自我更新的关键，交通执法存在的一些问题，很大程度上是由于交通执法
12、缺少一个灵活的机制造成的。（一）缺少一种开放性执法机制。交通执法工作是一项系统工程，不仅要注意交通内部本身的因素，还要考虑到社会舆论、相关部门、地方政府、经济发展形势等等各方面的制约因素，我们有些同志认为交通管理是交通部门自己的事情，关起门来搞交通执法，不注意与相关部门的协调，许多同志埋怨公安部门不配合交通执法工作，实际上我们交通部门也是有一定责任的，平时不注意沟通，不能建立起一个信息交流和协作的平台，遇到事情时当然不会得到全力的配合。封闭性执法，是当前交通执法存在的主要问题。（二）缺少一种流动性的执法机制。交通执法队伍的人员来源一部分是交通原有的执法编制人员，一部分是交通企业改制后，回流到交
13、通执法单位的人员，还有一部分是部队转业和调入人员。执法单位机关人员多，一线执法人员少。出现这种现象的原因主要是因为交通系统待遇相对较好，在此工作的人很少有人愿意调出，同时由于机关、基层的工资、待遇差别不大，许多人愿意留在机关而不愿下基层，这样就出现了一种怪现象，不利于调动一线执法人员的工作积极性。（三）缺少一种创新性的执法机制。社会的发展需要我们创新，执法形势的变化也需要我们创新，但我们有的同志仍然用老观念、老套路进行交通管理工作，表现为考核上以无行政诉讼、无行政复议为最高成绩，对上级的指示，以转发文件来完成任务，对交通执法工作中遇到的问题，以应由上级来解决来搪塞，对应以民事法律手段来解决的问
14、题，仍以行政权力来强行干涉等等，有些单位的总结材料是四、五年套路不变，内容不变，千人一面，千篇一律。因循守旧，僵化不变的执法机制是交通执法工作存在问题的症结之所在。三、进一步加强交通执法工作的对策措施针对交通执法工作面临的形势和存在的问题，要树立建设大交通理念，做到管理和建设并重，积极探索交通执法工作的规律，确实将交通执法工作放在重要议题来抓，在管理力量，经费保障等方面向交通执法方面倾斜，确保交通执法责任制落实到基层，具体要抓好以下几方面的工作：1.提高认识，关注交通执法工作。长期以来，交通系统一直存在着“重建设、轻管理”的现象，各级交通部门的领导同志将注意力更多的关注交通建设，从而造成对交通
15、执法工作规律性问题研究较少，资金投入不足，体制和机制不能适应交通管理形势的需要等等问题。领导者管理理念的改变，是改进交通执法工作的关键。作为交通部门领导者，应当提高自身的管理知识和法律知识，将依法行政、民主决策贯彻到日常的工作中去；作为法制部门的工作人员，应当深入基层开展细致的调查研究，提供详细的第一手资料给领导干部，为领导科学决策提供信息保障。2.深入进行交通执法体制改革。一是结合事业单位改革，确定合理的执法队伍人员、编制，探索综合执法的改革思路，当前首先应探索公路上两支执法队伍的综合执法问题。二是确定交通执法的资金渠道，每年交通执法所需资金纳入政府预算，按人头、按需要提供所需资金。三是拓宽
16、用人渠道，严把入口关，由人事部门组织考试，吸收一批法律和管理专业的优秀毕业生加入到交通执法队伍，在内部建立竞争机制，通过考试、竞赛等方式发现一批优秀法律人才，充实到法制部门。3.建立灵活的交通执法机制。一是建立起一个长效的协调机制，加强和相关政府职能部门的联系，特别是与公安交警的联系机制，建立信息共享平台和交通、公安部门领导干部定期沟通、协商机制。二是提高一线执法人员的工资、福利待遇，精简机关工作人员充实到基层，实行执法人员定期轮岗制度。三是鼓励创新，针对执法人员严重不足的现象，大力开展电子化执法，推广网上行政许可审批，健全行政处罚的计算机软件系统，探索电子监控和同步录音、录像取证在交通执法中的作用，简化法律文书，规范行政执法的自由裁量权。4.加强培训，提高交通执法队伍素质。对现有的交通执法人员，实
