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1、土地违法行为及法律责任 李江涛2020年4月4日 2020 4 4 1 主要内容 第一部分土地违法行为概述第二部分土地违法行为的法律责任第三部分土地违法案件的调查取证第四部分执法工作实践中应把握的几个问题 2020 4 4 2 第一部分 土地违法行为概述 2020 4 4 3 一 土地违法行为概述 一 概念土地违法行为是指单位或个人违反土地管理法律法规的规定 依法应当追究法律责任的行为 土地违法行为包括作为与不作为两种情况 2020 4 4 4 一 土地违法行为概述 作为 是指以积极的行为实施法律法规所禁止行为的行为 不作为 一般是专指行政不作为 指行政主体负有积极实施行政行为的法定职责 并且
2、具有作为的可能性 但在程序上超过法定期间或合理期间 消极的不进行作为的一种行政违法行为 简单说 就是行政主体应当履行法定职责而未履行 或拖延履行法定职责 2020 4 4 5 一 土地违法行为概述 行政不作为的构成要件 是主体必须是行政主体 具有作为的行政义务 有履行行政义务的可能性 在客观上具有在法定的或合理的期限内不履行行政义务的事实四个构成要件 行政不作为的主要表现形式有不予受理或受理后不予答复 视而不见 置若罔闻 借故推脱 无正当理由拖延履行行政义务 2020 4 4 6 一 土地违法行为概述 二 构成要件1 行为违反土地管理法律法规的规定 2 侵犯了土地管理法律法规所保护的土地关系和
3、土地管理秩序 具有社会危害性 3 主观方面有过错 即行为人是出于故意或过失 4 违法行为主体是具有责任能力的自然人 法人或者其他组织 2020 4 4 7 一 土地违法行为概述 要素一 关于违法行为人的主观过错违法行为人在主观上有过错 是给予行政处罚的法定要件之一 过错分为两种 一是故意 二是过失 应当给予行政处罚的违反土地管理法律法规的行为 一般都是以过错为法定要件 原则上 由于过错 才构成违法行为 但没有过错 法律规定应承担法律责任的 仍应承担法律责任 2020 4 4 8 一 土地违法行为概述 主观过错是指行为人实施违法行为时的主观心理状态 现代社会将主观过错作为法律贡任构成的要件之一
4、不同的主观心理状态对认定某一行为是否有责任及承担何种法律责任有着直接的联系 主观过错作为犯罪的主观方面的内容 是犯罪构成的要件之一 对于认定和衡量刑事责任具有重要作用 在行政和民事责任方面 一般也要考虑主观过错 采用过错责任原则 2020 4 4 9 一 土地违法行为概述 故意是指明知自己的行为会发生危害社会的结果 希望或者放任这种结果发生的心理状态 过失是指应当预见自己的行为可能发生损害他人 危害社会的结果 因为疏忽大意而没有预见 或者已经预见而轻信能够避免 以致发生这种结果的心理状态 2020 4 4 10 一 土地违法行为概述 要素二 形成了违法事实认定行政相对人实施了作为的违法行为的事
5、实主要有 实施违法行为的时间 地点 手段或方式 违法行为的结果 认定行政相对人实施不作为的违法行为的事实主要有 行政相对人应在什么地点 条件下 在什么时间内履行其法定的职责和义务 其在何种具体情况下未履行法定职责和义务 2020 4 4 11 一 土地违法行为概述 要素三 危害后果一般情况下 对违法行为都应当给予行政处罚 但对一些特殊情况 行政处罚以造成一定的危害后果为法定要件 危害后果的表现形式有两种 一种是显现后果 即违法行为所造成的危害后果通过一定的形式表现出来 另一种是隐形危害后果 即违法行为造成的危害后果难以以一定形式直接表现出来 在实践中 违法行为的危害后果大多属于显现危害后果 2
6、020 4 4 12 一 土地违法行为概述 要素四 因果关系因果关系是违法行为或违约行为与损害结果之间的必然联系 因果关系是一种引起与被引起的关系 即一现象的出现是由于先前存在的另一现象而引起的 则这两现象之间就具有因果关系 因果关系是归责的基础和前提 是认定法律责任的基本依据 因果关系对于确定行为主体 认定责任主体 决定责任范围具有重要意义 2020 4 4 13 一 土地违法行为概述 土地违法行为责任人是实施违反土地法律法规行为的公民 法人或者其他组织 在认定土地违法行为责任人时 应注意以下几个具体问题 2020 4 4 14 一 土地违法行为概述 情形一 单位之间存在隶属关系时责任人的认
7、定单位之间存在隶属关系有两种情况 一种情况下 一方是另一方的下属单位 其不具有独立的法人资格 另一种情况下 虽然一方对另一方存在隶属 管理 关系 但双方均是独立的法人 对于前一种情况 下属单位违反土地法律 法规行为的行政责任由具有法人资格的上级单位承担 后一种情况 因双方均为独立的法人 各自对各自的行为负责 谁实施违法行为即由谁承担法律责任 2020 4 4 15 一 土地违法行为概述 情形二 有企业承包关系时的责任人的认定承包人在承包期间以企业的名义实施的违反土地法律 法规的行为 应当认定为企业的违法行为 而不应认定为个人的违法行为 承包人在承包期间实施承包合同规定的权利义务范围以外的行为
8、则应当认定为承包人的违法行为 而不应当认定为企业的违法行为 2020 4 4 16 一 土地违法行为概述 情形三 有雇佣关系时的责任人的认定在具有雇佣关系的情况下 被雇人按照雇主的要求所实施的行为 一般应认定为雇主的行为 所产生的行政法律责任应当由雇主承担 但需要注意的是 被雇佣人所进行的雇佣关系以外的行为 应当认定为被雇佣人自己的行为 而不能认定为雇主的行为 2020 4 4 17 一 土地违法行为概述 情形四 有委托关系时的责任人的认定代理人超出委托权限范围实施违反土地法律法规的行为 在委托代理人未追认的情况下 违法行为人应当认定为代理人 委托代理人委托代理的行为违反土地法律法规 有证据证
9、明代理人确实不知道该行为违法的 应当认定委托代理人为违法行为的责任人 委托代理人和代理人都知道委托代理的行为违反土地法律法规 委托代理人与代理人应当是共同违反土地法律法规的行为人 2020 4 4 18 一 土地违法行为概述 情形五 关于单独违法和共同违法对于单独违法 土地行政主管机关应当有证据认定是单独实施违反土地法律法规的行为 证据应当排除共同实施违法行为的可能性 对认定共同实施违法行为的 土地行政处罚决定应当写明共同违法行为人在实施违法行为中所处的地位 作用和违法具体内容 并提供相关的证据 2020 4 4 19 一 土地违法行为概述 三 分类根据土地管理法律法规的规定 从违法行为的外在
10、表现划分 可以分为非法转让土地行为 非法占地行为 非法批地行为 非法供地行为 亦属于非法批地的范畴 破坏耕地行为 其他土地违法行为 2020 4 4 20 一 土地违法行为概述 1 非法转让土地行为指违反土地管理法律 法规的规定 将土地权利 全部或部分 永久地或在一定期限内转移给他人 从中获利的行为 在认定上要把握三点 一是土地权利发生了转移 二是土地权利发生转移是非法的 三是转让人通过非法转移土地权利获取了非法所得 2020 4 4 21 一 土地违法行为概述 买卖 是将物的所有权转移给他方 他方为此支付价金的行为 由于我国实行土地的公有制 单位和个人只享有对国有土地的使用权 并且法律禁止集
11、体土地使用权自由转让 因此 只要实际上发生了一方违法将土地权利转移给另一方 另一方支付价金 就可以认定为买卖 除此之外的不符合法律规定的将土地权利转让的行为 即为 以其他形式非法转让土地 2020 4 4 22 一 土地违法行为概述 对买卖土地 和 以其他形式非法转让土地 虽然在行政处罚方面并无区别 但在适用时仍应准确把握其行为性质 对在实质上非法将土地权利完全地 永久地提供给另一方 另一方为此支付价款的 应定性为 买卖土地 对将土地违法地 有期限地提供给他人使用 则应定性为 以其他形式非法转让土地 2020 4 4 23 一 土地违法行为概述 延伸问题 非法转让土地的成立要件在执法实践中 对
12、如何认定非法转让土地行为的成立有较大争议 有的认为非法转让行为自转让合同签订时成立 有的认为非法转让行为自转让方实际取得价款或实物时成立 还有的认为非法转让自受让方实际占有 使用土地时成立 2020 4 4 24 一 土地违法行为概述 延伸问题 非法转让土地的成立要件考虑到实践中非法转让的形式比较复杂 有先支付价款后受让土地 有先受让土地后支付价款 还有只支付价款 土地尚未转让 有的土地已转让 价款尚未支付等多种情况 比较折衷的观点是 转让方实际取得违法所得 或受让方占有 使用土地 只要其中一个行为完成 就可确认非法行为转让已实际发生 可依法查处 2020 4 4 25 一 土地违法行为概述
13、非法转让的具体表现形式之一 未经批准转让划拨土地使用权 划拨土地使用权须经批准才能转让 房地产管理法 第四十条规定 以划拨方式取得土地使用权的 转让房地产时 应当按照国务院规定 报有批准权的人民政府审批 2020 4 4 26 一 土地违法行为概述 未经批准转让划拨土地使用权 批准转让后须履行相关手续 经批准转让的 转让后土地用途符合 划拨用地目录 2001年国土资源部9号令 的 办理相应的划拨用地手续 颁发 国有土地划拨决定书 转让后土地用途不符合 划拨用地目录 的 应当由受让方办理出让等土地有偿使用手续 2020 4 4 27 一 土地违法行为概述 非法转让划拨土地使用权案例 基本案情 某
14、市中心的A宗地 是甲高校以划拨方式取得 远郊区的B宗地 由乙公司以出让方式取得 甲乙双方达成协议 乙公司以B宗地附加5000万元为条件 与甲高校置换A宗地 置换后 甲高校于B宗地建设新校区 乙公司将A宗地分割后分别转让给丙公司和丁公司 丙 丁两公司在A宗地上开发了房地产项目 乙公司通过转让获利逾千万元 2020 4 4 28 一 土地违法行为概述 违法性质认定上的分歧 一种意见认为 甲高校与乙公司的交易属于土地置换 乙公司与丙 丁公司之间的转让属于平等民事主体间的合法转让 整个过程自愿 有偿 所欠缺的 仅仅是未到土地行政主管部门办理变更登记 违反了 土地管理法 第十二条的规定 应按照第八十二条
15、规定 由县级以上土地行政主管部门责令限期办理 2020 4 4 29 一 土地违法行为概述 违法性质认定的分歧 另一种意见认为 甲 乙 丙 丁之间土地使用权的转让是非法的 属于非法转让土地行为 应按照 土地管理法 第七十三条的规定 由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得 没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施 并追究相对人的行政责任和法律责任 2020 4 4 30 一 土地违法行为概述 本案例的关键点 甲高校所享有的A宗地的使用权 是以划拨方式无偿取得的 而划拨土地使用权的转让 受到土地管理法律法规的严格限制 且须经过批准 2020 4 4 31 一 土地违法行为概述 相关法律
16、法规规定 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 55号令 第四十五条规定 符合下列条件的 经批准 其划拨土地使用权和地上建筑物 其他附着物所有权可以转让 出租 抵押 1 土地使用者为公司 企业 其他经济组织和个人 2 领有国有土地使用证 3 具有地上建筑物 其他附着物合法的产权证明 4 签订土地使用权出让合同 补缴土地使用权出让金 或者以转让 出租 抵押所获收益抵缴土地使用权出让金 2020 4 4 32 一 土地违法行为概述 相关法律法规规定之二 房地产管理法 第四十条规定 以划拨方式取得土地使用权的 转让房地产时 应当按照国务院规定 报有批准权的人民政府审批 有批准权的人民政府准予转让的 应当由受让方办理土地使用权出让手续 并依照有关规定缴纳土地使用权出让金 有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的 转让方应当将转让房地产收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理 2020 4 4 33 一 土地违法行为概述 该案违法性质的认定 由于没有经过市 县人民政府土地管理部门和房地产管理部门批准 甲高校无权转让A宗地的土地使用权 也就是说 其转让行为非法 属非法转让划
