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1、我国现行农村土地管理制度的主要问题及改革思路 黄 花 摘 要 农村土地管理制度是农村经济的基础 目前 我国农地的细碎化经营 产权混 乱 管理不规范 违章征用土地等问题比较严重 其主要原因是我国农村土地产权不明晰 分配 制度不完善 土地资源配置不合理等 赋予农民永久土地使用权 完善农村土地登记制度 开 征农村土地使用税和建立完善的土地管理体系是对农村土地制度改革的一些新思路 关键词 农村土地 管理制度 问题分析 对策研究 作者黄花 中共莆田市委党校副教授 莆田 351100 我国改革后建立起来的以 农民集体所有 家庭承包经营 为主要特征的农村土地制度 赋 予农民生产经营自主权 减少了不必要的劳动
2、监 督和生产组织等管理成本 调动了农民的生产积 极性和创造性 促进了农业生产迅速发展 然而 伴随着外部环境的变化 农村土地制度自身的不 足与缺陷逐渐暴露 一 现行农村土地制度存在的主要问 题 1 农地细碎化经营不利于生产力的发展 随着20世纪80年代初家庭联产承包责任制 的推行 我国农地制度由集体所有 集体统一经营 转变为集体所有 农户家庭承包经营 虽然这一 制度变迁曾经为我国农业生产的发展和农民收入 的提高做出了巨大贡献 但也使得我国农地划分 细碎 使用分散 并致使我国成为了农地细碎化程 度最高的国家之一 其主要原因是由于当时的土 地平均分配机制是按照农户家庭的人口 土地的 质量 地块离家的
3、距离等因素将土地分配给农户 家庭 土地的好坏远近要平均搭配 而且随着我 国耕地面积逐年减少 农村人口逐年增加 虽然中 央文件强调 土地承包期十五 三十年不变 长久 不变 但为了适应集体内公平分配土地的要求 大多数地方又不得不随人口增减而重新调整和分 配土地 最终必然导致土地的频繁调整 因此农 户承包经营的土地不仅规模越来越小 而且日趋 分散化 细碎化 从第一次全国农业普查看 全国 人均耕地面积1159亩 不到世界人均的一半 人 均耕地大于2亩的12个省 主要分布在东北 西 北和西南自然条件较差 粮食产量较低的地区 人均耕地少于1亩的7个省 市 区 主要分布 在东南沿海和京津沪三个直辖市 这些地
4、区自然 条件较好 粮食产量高 但也是耕地大幅度减少的 地区 而到第二次全国农业普查时 我国人均耕 地面积只有1139亩 实践表明 农地细碎化经营 阻碍了生产力发展 1 农地细碎化经营使许多 现代农业机械和农业设施 现代管理方法和管理 技术的使用受到限制 2 农地细碎化经营下农 户在农业生产内部出现普遍兼营倾向 制约了对 土地的时间 精力 资本和技术的投入 3 千家 万户的超小规模分散经营难以连接大市场 阻碍 了农村商品市场的发育 同时也使农民利用市场 的能力降低 成本提高 效益下降 出现绝对的规 模不经济 2 农村土地产权混乱不利于土地投资积极性 的激发 1982年我国 宪法 第10条规定 农
5、村和城 市效区的土地 除了由法律规定属于国家所有的 以外 属于集体所有 宅基地和自留地 自留山 也 属于集体所有 1998年 土地法 第8条又对这一 点作了更为明确的规定 农村和城市郊区的土 地 除由法律规定属于国家所有的以外 属于农民 集体所有 宅基地和自留地 自留山 属于农民集 体所有 可见 我国宪法和土地法都将农村土地 所有权划归农村集体经济组织 农村集体经济组 织是土地所有权的主体 承包关系原本是一种经 济关系 集体 在这种关系中理应获得收益 若 没有收益 它不可能履行自己的义务 但事实上 集体 这个 主体 的权利和义务是不对称的 集 体必须把耕地发包给农户 它要代表国家行使对 土地农
6、业用途的监督职能 要保障农户的土地承 521 我国现行农村土地管理制度的主要问题及改革思路 包权利 甚至还要为农民提供服务 以及保障政府 土地规划的落实等 却不拥有对土地的收益 抵押 等相关权利 而且实践中 集体 对土地的管理 和监督的程序和形式法律并无明确规定 在土地 所有权与承包经营权的内容 界限和法律地位等 方面也没有作出具体的安排 因此 在这种明显缺 少所有者与经营者之间资产利益约束的情况下 是难以形成土地投入积累机制的 而且由于农民 在耕地上的权利不明确 时常要面临被乡村两级 政权组织征调他用或者被收回重新分配的风险 在这种排他性很低的权利制度下 农民无法对特 定地块的地权形成长期而
7、又稳定的预期 从而抑 制了农民对土地投资的积极性 在土地经营上的 短期化行为以及对土地的掠夺性经营也就在所难 免 3 农村土地管理不规范不利于耕地的保护 我国现行农村土地管理实行 条块结合 以 块为主 的管理体制 以县级政府管理为主 上下 级土地管理部门之间主要是业务和政策指导关 系 土地管理部门受同级党委政府领导 并对同级 人民政府负责 我国 土地管理法 和国务院相 关文件明确指出 在土地利用关系中土地管理部 门负责土地的统一管理工作 其他部门属于用地 部门 前者是管理者 后者是被管理者 在土地的 利用上必须服从土地管理部门的统一管理 统一 规划 实践证明 这种管理体制难以满足合理利 用土地
8、 保护耕地的全局和长远利益要求 其主要 原因是在现行土地管理体制中 土地管理部门对 地方政府的土地违法行为难以形成有效的制约 土地管理部门的人事安排主要取决于地方政府的 意愿 上级土地管理部门只具有人事建议权利和 事后备案义务 而不具有事前决定权力 这种制 度安排决定了基层 地级市及以下 国土部门主 要是在执行对应级别地方政府的政策意图 由此 导致了上级国土部门对下级国土部门的政策监督 权力虚置 业务指导职能弱化以及在国土政策执 行过程中严重扭曲 土地管理部门只能是同级政 府的办事机构和同级政府意志的执行者 不可能 对政府的土地违法行为形成制约 因此 农村耕 地保护中 有法不依 有法难依 执法
9、不严 在一 些地区时有发生 4 农村土地征用制度不利于农民利益的保护 长期以来 计划经济留下来的征地补偿模式 给城市化带来的低成本效益是以牺牲农民为代价 的 这不仅是严重的不公平 而且由此产生的大量 失地农民和城市边缘化人群将构成社会健康发展 的隐患 1 征地补偿远离市场价值 现行的农 地补偿费是按土地收益来计算的 征地补偿的标 准是1998年 土地管理法 规定的三种 一是土 地补偿费 补偿标准是前三年平均产值6 10倍 二是安置补偿费 按人口计算 每个人口为前三年 平均产值的4 6倍 一项和二项相加不得超过 前三年平均产值的30倍 三是对地上附着物和 青苗的补偿费 但这个价格只能反映农民丧失
10、土 地以后的农业经营损失 并没有反映出农地转为 非农地的预期土地收益 如果耕地转为非农用 地 这种对被征地农民的补偿就不合理了 因为 农民丧失土地以后不得不进入城市 消费成本 劳动力再生产成本 随之提高 却享受不到城市 市民的各项福利 所以甚至无法维持原有的生活 水平 2 土地收益分配不公平 现行征地补偿 价格是由政府垄断土地增值收益 农民难以分享 农村土地在转为非农用地以后所产生的巨大收 益 而这个收益其实是土地所有权的收益 因此 对于农民而言是不公平的 事实上前面所述的农 地补偿标准已涉及土地 涨价归公 是否合理的 问题 由于土地收益大部分是留给地方市 县和 乡镇 随着我国 分灶吃饭 财政
11、体制的形成 为 了让捉襟见肘的地方财政尽快改善人民生活 缓 解加快本地区基础设施建设的巨大压力 地方政 府会很自然地把解决建设资金的来源放在 卖地 收入 上 因此我国现行土地收益分配办法容易 形成多占农地的机制 3 土地征用的程序不合 理 现行农村土地征用是政府行为 土地一经征 用 即变为国家的土地 然后由国家将它划拨或出 售给土地的开发商或使用者 这种做法从一开始 就剥夺了农民及其组成的 集体 与土地的最终 使用者直接进行交易的权力 因此现行土地征收 制度的不公平已经成为不争的事实 面对日益增 长的建设用地需求和农民土地维权的强烈诉求 新的土地征用制度如何建立仍是一个有待解决的 问题 二 我
12、国现行农村土地制度存在问题 的主要原因 1 所有权的界定不明晰且产权残缺 现行农村土地制度对于土地产权在不同主体 间的归属安排不当 造成各项权利主体对土地的 权利 义务 收益和责任不能明确 这是农村土地 经济关系多重矛盾产生的根源 1 国家对农村 土地权利的控制实质上表明土地的最终归属权属 于国家 但国家并不是农村土地的所有权主体 621 科学社会主义 2010年第1期 2 农民集体作为名义上的土地所有者 实践中 难以充分行使所有权 土地权益受到多方侵蚀 农 民集体土地所有权的充分行使受制于农村基层政 治民主发展状况 3 集体土地的经营管理者自 身角色混乱 权力和义务不对称 根据 民法通 则
13、土地管理法 和 农村土地承包法 等法规 的定义 集体土地经营管理者分为三种 即乡 镇 农村集体经济组织 村民委员会 村民小组 他们既是一个经济组织 负责管理农村土地 又被 视为地方政府在农村基层的延伸 兼具行政管理 色彩 还要成为村民自我管理 自我教育 自我服 务的基层群众性自治组织 这是典型的 农村版 政企不分 2 农地分配制度不完善 当前农村土地承包采取农村集体经济组织内 部的家庭承包方式 它保障的是农户的土地经营 权和使用权 在承包合同签订时 这种保障对集 体经济组织内每一位农民来说是平等的 但时间 长了也会出现一些新的问题 1 如果在承包期 内实行 增人不增地 减人不减地 的政策 新增
14、 人口是无法获得土地 而每一户农民的新增人口 是不同的 有的农户新增人口多 有的农户新增人 口少 有的农户总人口甚至是减少的 由此导致在 一定年限后出现同一村集体内农民人均承包地多 寡不均的情况 在当前农业的亩产值不高 农民 更多依靠外出务工获取收入的情况下 还不至于 引发大的问题 但随着世界粮食的日益紧缺 粮食 价格加速上涨 当土地成为决定农民生活的重要 因素时 势必会导致农民的不满 进而影响国家的 社会稳定和经济发展 2 如果土地随着农村人 口的增减而重新分配 则会出现由于土地周期性 调整导致土地的承包经营权缺乏排他性 农民无 法对特定地块的地权形成长期 稳定的预期 从而 不利于激发农民对
15、土地投资的积极性 而且农村 土地若随人口增减进行调整 由于人口多的农户 能获得较多数量的土地 从而也鼓励了农民的生 育 刺激农村人口的增长 并影响到我国计划生育 政策的落实 同时 日益增加的人口与农村土地 的无限和持续分割带来农业的超小规模经营 还 会造成农业产业化经营与增加农民收入之间的矛 盾加剧 3 农村土地资源配置不合理 2006年 我国取消了农业税 农民对土地使 用权的获得是低偿的或无偿的 土地使用权成为 农民从国家那里取得的一种福利品 但由此也出 现了一些新的弊端 1 取消农业税后 我们难以 对 土地 这种最重要的生产资料进行科学有效 配置 因为农民无论有无稳定的农业外就业收入 都不
16、会轻易放弃承包地 从而极大地限制了土地 的流转 无法有效地实现农民与土地的分离 延滞 农民转变为市民的进程 2 不利于建立统一的 城乡税制 基于长远政策考虑 工业反哺农业应 当是有时间表的 只有统一城乡税制才能为城乡 的产业发展提供一个相对公平合理的平台 才能 为打破城乡二元经济结构确立制度上的保证 三 对我国农村土地制度改革的几点 思考 1 赋予农民永久的农村土地使用权 江泽民同志1998年9月25日在安徽考察工 作时指出 一条是不搞土地私有 一条是不改变 家庭承包经营 这就是有中国特色的社会主义农 业 江泽民同志1998年9月25日在安徽合肥 考察工作时就我国农业和农村工作发表的重要讲 话内容 载于人民日报1998年9月28日第一 版 虽说党十七届三中全会的 决定 对于农村 土地承包期这一被高度关注的议题只是笼统地以 赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营 权 现有土地承包关系要保持稳定并长久不变 之类的措辞表述过去 还煞费苦心地使用了介于 长期 和 永久 之间的含义比较模糊的 长久 一词 我认为中央这是为日后根据形势发展进行 相机抉择预留了足够的回旋余地 我国是社会主 义国家 生
