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1、题目：街道社区一体化改革可行性报告目 录一、街道体制改革的背景4（一）当前社区管理主要模式4（二）街道社区一体化改革的必要性6（三）街道社区一体化改革的可行性10（四）街道社区一体化改革的现实依据11二、辽源市街道社区一体化改革情况13（一）具体措施13（二）机制保障19（三）社会效果20三、 新社区运行模式中存在的问题26四、 新社区运行模式的对策及建议31五、结语35参考文献37街道社区一体化改革可行性报告摘要：街道社区一体化改革是指在行政区域内撤销街道建制，整合街道社区资源，构建集民政、计生、就业等部门于一体的大社区管理模式，减少行政管理层级，使工作重心真正下沉到基层，方便服务群众。街道
2、办事处在我国已经存在50多年，作为政府的行政机构，它对于社区的文化建设、民事纠纷、外来人口流动等各个方面起到巨大的作用。然而，随着我国市场经济的发展、城市化进程的加快和城市社区建设的深化，街道办事处原有体制越来越显示诸多弊端。街道办事处和社区居委会的很多功能趋于重合，两者职责不清的矛盾日益突出。为推进管理服务重心下移，有必要探索撤销街道办事处。撤销街道办事处没有法律障碍，而且具备了一定主客观条件。因此，撤消街道办事处，实行街道社区一体化模式，降低行政运营成本，提高办事效率，强化社区自治职能，既是社会化转型的必然趋势，也是当前值得研究和探讨的一项重要课题。关键词：街道 社区 一体化 改革 问题分
3、析 对策建议一、街道社区体制改革的背景（一）当前社区管理主要模式1政府导向型管理模式这一模式以上海市为代表，基本结构为“两级政府、三级管理、四级网络”，这种管理模式是以政府为核心，以城市区人民政府下派的街道办事处为主体，在居委会、中介组织、社会团体等各种社区主体的共同参与配合下，对社区的公共事务、社会事务等进行管理，其实质是为强化基层政府的行政职能，通过对政治、社会资源的控制，实现自上而下的社会整合，其社区管理范围一般为街道行政区域。从长期来看，这种政府办社会的方式，有“全能政府”、社区“单位化”之嫌，抑制了民间的活力，从而降低了政府的工作效率，增加了政府的财政负担，使政府机构有再度膨胀的趋势
4、，从根本上有悖于社区管理的发展方向。此种模式还有实行社区自治体系和政府行政体系共生的半行政半自治型模式的江汉模式。2市场导向型管理模式即通常所说的“物业管理模式”，这一模式以深圳市为代表。虽然这一管理模式还不够成熟，其结构体制和运行机制还存在许多不完善的地方，但从目前的发展态势来看，它已经成为城市社区居民日常生活中的一种重要依托，其优点是社区的建设和管理由于引入了市场竞争机制，因而表现出一定的生命力；缺点是当前的物业管理不规范，亟待加强管理。此外，这种市场化运作的管理模式毕竟不能覆盖小区中的社会管理和行政管理，还不能说是一种完全意义上的社区管理，其地域范围一般只为封闭性的生活小区。3社会导向型
5、管理模式以“社区自治，议行分离”的沈阳模式为代表，这一管理模式可称为社区居民自治模式，主要是指以社区居民为核心，联合社区内各种主体组织、机构，共同参与社区事务的管理，实行真正的民主自治管理的一种模式。这种模式以沈阳市社区自治性体制创新为代表，其优点是能够调动社区内居民广泛参与社区事务的积极性，使社区居民真正成为社区的主人，管理自己的事务，有利于增强社区居民对社区的认同感和归属感，有利于形成良好的社会风尚，避免了“全能政府”的难以为继和市场的“间或失效”。不足之处在于，从现阶段社区管理的实践看，离开政府的引导，离开法律的规范，社区自治难免有流于形式和纸上谈兵之嫌。当前，吉林省的社区管理模式多种方
6、式并存，其中以政府导向型管理模式为主，并在运行发展中不断创新管理方式，取得了一定成绩。但同时，由于街道社区本身职能的混淆、服务管理层级增多等体制弊端，社区建设中的深层次问题难以触动。（二）街道社区一体化改革的必要性街道办事处在我国已经存在50多年，作为政府的行政机构，它对社区的文化建设、民事纠纷、外来人口流动等各项工作起到巨大作用。然而，随着我国市场经济的发展、城市化进程的加快和城市社区建设的深化，从全省的街道社区发展模式上看，街道原有体制越来越显示诸多弊端。我国城市的管理层次比较多，一个市就有市、区、街道、社区四级，市、区里布置下来的任务，街道转手开个会，再布置给社区，街道起的只是个“二传手
7、”的作用，街道办把大量的工作任务交给社区，直接导致居委会这个居民自治组织行政化严重。在辽源街道社区改革之前，我们曾用一个月的时间对社区建设情况进行调研，主要发现有以下几个问题：一是街道同社区职能混淆，行政效率低下。根据城市街道办事处组织条例的规定，街道主要任务是办理市、区政府有关居民工作交办事项；指导居民委员会的工作和反映居民的意见和要求。现阶段街道承担着计划生育、综合治理、民政、就业和社会保障、文明创建等社会事务和招商引资、协税护税、安全生产等经济任务，在特定时间内对促进城区经济社会发展发挥了积极作用。随着改革不断深入，城市经济和社会结构正在发生深刻变化，群众与居住社区的关系越来越密切，对社
8、区建设的要求也越来越高。长期以来，街道和社区机构混淆，职责划分不清。街道所管理工作的几乎早都由社区居委会承担，比如计划生育、创建、卫生、医保、社保等，街道与社区的“指导”和“被指导”的关系形同虚设，没有实际作用，而社区则承担着市、区政策的贯彻落实，承担着大量的社会管理和公共服务责任。由于很多事权在街道，社区很难及时、有效、零距离地为群众解决问题，行政效率低下，给居民办事带来不便。二是社区行政化问题日益严重。自2001年以来，计划生育、就业和社会保障、社会治安、文化体育等职能相继进入社区，这一方面可以使政府很多行政管理职能在最基层得到有效落实，对维护基层稳定、促进社会发展起到了积极作用。但另一方
9、面，街道凭借其对社区居委会人、财、物的控制，将政府职能延伸到社区，城市居委会不同程度地存在着行政化倾向，自治色彩淡薄，居民参与程度不高，凝聚力不强，严重影响和束缚了社区自治功能的培育和发展，社区工作行政化的问题日益显现。虽然近年来我省在理顺街居关系、实行政社分开方面进行了不懈地探索和创新，但在实际工作中，现行的社区居委会社区居民自治职能仍未能真正实现，致使社区居委会陷入行政事务之中，没有更多的精力担负和完成社区内部事务，更好地为居民提供服务。随着居民民主意识的不断增强，对社区自治和服务的要求越来越高。因此，必须从体制上改革现行社区管理模式，将行政管理职能和居民自治职能分开，实现居委会真正自治，
10、有更多的时间和精力为居民提供服务，切实提高服务水平。三是街道履行一级政府的职能但所受监督极小。在我国的宪政体制中，政府都是由它的同级人民代表大会产生，向同级人民代表大会负责，受同级人民代表大会监督。但街道恰恰以一种极其“巧妙”的方式摆脱了监督，街道名义上不是一级政府，当然也就不需要由人民代表大会产生，何况街道本来就没有人民代表大会机构。同时名义上作为派出机关，街道只需要向它的上级机关即市、区政府负责，其负责人也直接由上级机关选派，但这只属于政府内部的监督，其力度和效果远远不及人民监督。于是，人大对街道的监督是一个断层，市民对街道既没有监督权，也没有参与权，更不能选举自己的领导人，实际上街道是行
11、一级政府之权而又不受监督。街道社区整合后，人大代表进驻社区，广泛听取民意，这样既能发挥人大代表的监督职能，又可为市民参与社区管理提供平台。四是原有社区工作者整体素质低下。据调研了解，原有社区工作者，大多数是从企业下岗或内退人员中招聘进来的，他们曾为社区的建设和发展作出了积极的贡献，但新形势、新任务对社区工作提出了新的更高的要求，原有社区工作者的整体素质已不能适应形势发展的需要，年龄偏大、文化程度较低、创新意识和组织协调能力不强的弊端日趋明显。社区改革前，在我们对149名社区居委会成员的调研中发现，高中文化程度的有82人，占55，45周岁以上的50名，占33.5。通过调研我们还了解到，部分社区工
12、作人员录取后没有经过任何培训直接上岗，业务不熟，态度不端正，导致社区同居民之间沟通不协调，工作不畅通，而原有社区很难吸收到高素质工作人员。街道社区一体化后，区级政府和街道的优秀工作人员可直接到社区工作，可较好地解决这个问题。五是街道的全方位职能抑制了第三部门社会组织的发展。第三部门虽然不能履行政府的职责，但可以解决很多社会问题，如提供公共服务、保护环境等。一个运行良好的社会，社会本身就具有良好的调节功能，而政府不需要事必躬亲，这其中第三部门发挥着重要作用。面对市民对社会服务的需求，赋予街道一级政府职能并承担起社会管理，这是典型的“全能政府”思维模式。当然，对于当时的情况来说，第三部门没有发展起
13、来，满足市民迫切需求的唯一办法也只能是加大相关政府部门职能。但这政府部门只是“权宜之计”，如果不有步骤地培养第三部门发展，而是大包大揽所有社会事务，则就会出现更大的问题一个运行良好的社会永远无法建立。目前街道的不堪重负，正是扼制第三部门发展的社会中政府的无奈。因此，街道社区一体化也为第三部门的发展提供了条件。（三）街道社区一体化改革的可行性伴随经济的发展、社会的进步以及社会格局和结构的变化，各级政府对社会管理呈现以下发展趋势：一是管理重心下移，社区已经成为社会管理重点；二是管理职能转变，从以往以政府为主导的公共事业向公共事务管理企业化转变，鼓励企业参与公共事业管理和产品与服务的生产供给，政府的
14、角色定位是以服务替代管理；三是扩大民主权利，大力发展社会团体和社会中介组织，逐步通过立法确立社会团体和社会中介组织的地位；四是减弱行政干预，减少行政命令与指示，社区管理分权化，服务综合化、专业化、细分化。显而易见，撤销街道，整合街道社区资源符合当前城市社区，特别是中小城市社区的发展要求。从法律上讲，撤销街道建制没有障碍。一是在宪法规定的行政区划体系中，街道办事处不是政区建制，撤销街道建制与宪法不相矛盾。二是在地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中，明确规定市辖区、不设区的市的人民政府，可以设立若干街道办事处，这也意味着可以不设立街道办事处。三是1954年国家发布的城市街道办事处组织条例
15、规定了街道办事处设置的基本条件，由于各种情况发生了变化，2009年该条例被废止。从上述法律规定来看，街道办事处设置具有较大的灵活性，可以设立，也可以不设立，从而为各地实事求是、因地制宜决定街道办事处的设立或撤销提供了依据。从各地改革发展情况看，撤销街道建制具备了一定主客观条件。一是交通运输、信息网络技术快速发展，使得市辖区可以直接面对社区组织。二是社区建设不断加强，不少地方建立健全了社区服务中心，成为服务一方群众的重要平台。三是行政理念发生了重大变化，层层节制的管理方式不再受到追捧，能交给市场、交给社会的管理正在逐步交出去，“小政府、大社会”理念深入人心。尤其是一些地方在探索街道社区一体化过程
16、中积累了成功经验，值得学习借鉴。（四）街道社区一体化改革的现实依据近年来，全国部分城市开展撤销街道办事处的探索，为城市社会管理注入了新的活力。2002年3月，南京市白下区就曾进行过街道体制改革尝试，具有近50年历史的淮海路街道被撤销，成为全国第一个由街道办改社区的试点，但由于阻力过大，于2009年又回到老模式。2010年7月底，安徽省铜陵市铜官山区率先启动“区直管社区”综合体制改革，撤消原有6个街道，原街道下辖的49个社区居委会整合为18个社区。2011年7月15日，铜陵市狮子山区正式撤销原有的4个街道，将原有的10个社区合并成5个大社区。8月底，改革工作基本完成。铜陵市由此成为全国第一个全部撤销“街道”的地级市，并探索出较为成熟的改革
