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1、农民工进城就业保障制度创新研究摘要：推进城乡统筹发展、保障农民工进城稳定，就业是关键，但农民工进城就业要受到现行户籍制度、就业选择与劳动用工制度等制约。目前，制度障碍是农民工进城就业困难、就业保障不足的重要原因。这就要大胆创新推进改革，打破现行制度的限制，尽快制定与完善有利于农民工进城就业的法律制度，为农民工进城就业创造良好的法治环境，切实保障农民工进城稳定就业，促进社会和谐发展。关键词：农民工；就业；制度障碍；就业保障制度；法治环境Abstract：The key to promoting overall urban-rural development and guaranteeing pe
2、asant-workers stability in a city is their employment，however，peasant-workers are restricted by current household register system，employment selection and system of working and employers and so on. Currently，institutional barrier is an important reason for the difficulty of peasant-workers to work i
3、n a city and for their insufficient insurance. Bold innovation and reform for breaking current system barriers is needed，and laws and regulations which are helpful to the peasant-workers to work in a city should be rapidly made and perfected in order to create good legal environment for the peasant-
4、workers to work in a city and for guaranteeing the stable employment of the peasant-workers in the city and for promoting harmonious society development.;Key words：peasant-worker；employment；institutional barrier；employment insurance system；legal environment农民工进城既是劳动力市场配置的客观要求，又是市场经济发展的必然结果。农民工在我国经济社
5、会发展进程中作出了巨大贡献，给农村和城镇带来了双重变化。但事实上我国城镇对农民工的态度是“经济接纳，社会拒入”，农民工一直处于城镇社会的最底层，其应有的权益往往得不到有力的维护。农民工问题已成为改革开放以来的焦点话题与影响深远的社会现象，引起了政府与社会的广泛关注。有效推进和保障农民工进城稳定就业，不仅会有效缓解农村富余劳动力的就业压力，发展农村经济，而且有利于加强城市经济建设，加快工业化和城镇化进程，促进城乡交流与统筹发展。重庆市是全国统筹城乡综合配套改革试验区之一，笔者以重庆调查为主，对全国及其他诸如四川、北京、江苏等地的基本情况进行了调查收集123，就如何打破现行制度障碍，建立保障农民工
6、进城就业的有效机制，进行了深入的研究，旨在促进农民工顺利地、稳妥地进城就业，推动城乡统筹发展。一、农民工进城就业的现实困难进城就业成为农民工增加收入的主要来源，虽然农民工能吃苦、不怕累，工资低廉，甚至不买社会保险，但农民工进城就业仍存在困难。1.庞杂的主体无组织。据统计，全国进城农民工达1亿以上，以重庆市为例，2006年，农村劳动力转移706.3万人，占农村劳动力的51.7%，小学以下文化占43.2%，初中文化占47.6%，高中及以上文化占9.2%，接受过非农职业技能培训的仅为6.8%。目前，进城农民工以非正规就业为主，大多数是没有经过组织的，是以亲友老乡介绍外出就业为主，在城镇不同的地方，不
7、同的行业，不同的单位，各做各的事，各找各的工作，最多是以少数的乡缘、地缘、血缘等联系在一起。2.就业机会相对有限。就业渠道与信息不通，公益性职业介绍机构对于农民工更多的是摆设，农民工难以自由地进入城镇的劳动力市场，对职业的选择性较窄，主要集中在没有技术含量的苦力工作。3.从事职业危险性较大。农民工主要集中在脏、累、险、差、难、苦的岗位中，有1/3从事建筑劳务，工作条件恶劣，劳动安全卫生保护措施不落实，时刻受到职业病与工伤事故的威胁。4.工资待遇不平等。农民工工资普遍低下，同工不同酬，缺乏正常的工资增长机制，至少1/3的农民工月工资在1 000元以下，工作时间超长、却没有加班工资，被拖欠工资的情
8、况时有发生，43%的农民工有过同工不同酬或没有基本劳动安全保障等不公正待遇(据重庆晨报2007年7月31日报道)。5.就业不稳定。60%以上的用人单位不依法与农民工签订劳动合同，滥用试用期、把农民工作为廉价的临时工使用，随时可以解雇；农民工经常面临失业的窘境，一旦突然失业就会出现全面生活危机。6.权益难保护。农民工的就业权、休息权、获得报酬权、伤残获得医治权、人身自由权等屡遭侵害，39%的农民工有过被无辜克扣工资或恶意拖欠工资的经历，15.60%的农民工则遭遇过打骂等人身攻击(据重庆晨报2007年7月31日报道)，但农民工受人欺侮、权益受到侵害难以得到有效的维护，诸多社会矛盾和社会问题由此产生
9、。二、农民工进城就业的制度障碍农民工在城镇社会中找不到自己的位置，被封闭的城镇体制抛向城镇公共政策和城镇管理的社会边缘，被限制享有城镇的公共资源，这种边缘化的趋势，有其深刻的历史背景和多种原因，但最严重的莫过于制度障碍。1.现行法律缺乏反就业歧视的具体保障措施。宪法和劳动法都有“劳动者享有平等就业和选择职业的权利以及禁止劳动就业歧视”的规定，但这些都是原则性规定；新出台的就业促进法明确规定“农村劳动者进城就业享受与城镇劳动者平等的劳动权利，不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制”，这对农民工消除就业歧视具有里程碑性质，但仍缺乏具体的法律保障和救济措施。2.缺乏建立城乡统一的劳动力市场法律规定。
10、城乡劳动力市场分割依然严重，现行的有关制度在招工程序、比例、领域、行业工种等方面仍倾向城镇居民，就业与促进就业政策大多针对城镇下岗失业人员，那些好的工作都要求本地城镇户口，把脏的、累的、难的、险的、苦的留给农民工，农民工不能平等地获得就业。如国务院办公厅关于进一步做好农民进城就业环境工作的通知(国办发200492号)只是要求“探索”建立城乡一体化的劳动力市场，国务院关于解决农民工问题的若干意见(2006年1月18日)只要求“逐步”实行城乡平等的就业制度，劳动力市场管理规定(劳动和社会保障部2000第10号令)规定城镇失业人员应当进行失业登记、并享受相关就业扶持政策，对农民工没有这样的规定。3.
11、就业服务援助制度不覆盖农民工。就业信息的建立与发布、就业免费服务和培训、就业与再就业扶持政策、困难群体就业援助制度等基本上不把农民工纳入服务范围。如劳动和社会保障部关于加强就业服务制度化、专业化和社会化工作的通知(劳社部函2004103号)、关于印发金保工程劳动力市场信息系统指导意见的通知(劳社会信息函200405号)、关于全面推进零就业家庭就业援助工作的通知(劳社部发200724号)、财政部、国家税务总局关于下岗失业人员再就业税收政策问题的通知(财税2005186号)等都没有覆盖农民工。4.农民工主要的就业形式非正规就业也无法律规定。劳动法和劳动合同法调整的是用人单位与劳动者形成的劳动关系，
12、保姆、家政服务等劳务关系不在此调整之列。非正规就业包括在非正规部门中的就业和在正规部门中的非正规就业，是农民工进城就业的主要形式，但突出的问题是非正规就业的劳动者不能获得法律的保护，至今没有对非正规就业进行立法。5.劳动合同制度仍不完善、可规避的空间大。有些用人单位不直接与农民工签订劳动合同，用签订集体合同或与包工头签订合同来代替与农民工的劳动合同，现在又出现与劳务公司签订劳务派遣合同代替与农民工签订合同以规避劳动合同法的规定，有的用人单位迫于劳动合同法的压力只要求员工签上姓名与身份证号码，不告诉员工聘用期限与权利等，聘期可以随时填写即可以随时解聘。劳动者尤其是农民工仍处于弱势，为了暂时保住或
13、获得工作，他们不得不签订那些极不规范的劳动合同，当他们的权益受到侵害时至少20%的人自认倒霉。6.许多制度都不把农民工当作用人单位的职工。现行制度对于“就业主体”缺乏明确而科学的法律界定，都未能明确农民工也属于单位职工，于是，实践中一些地方政府与用人单位都认为农民工不是企业职工，而只是临时工。如国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定、失业保险条例、集体合同规定(劳动和社会保障部2003第22号令)等都把农民工排斥在企业职工之外。7.权益保障制度不健全。现行制度规定“同命不同价”、受伤或死亡赔偿数额因农业户口与非农业户口相差很悬殊，并且软弱无力地使农民工被拒于公共组织的大门之外，多数公共组
14、织以农民工维权“不属于自己的管辖范围”而置身事外，全国加入工会的农民工不到10%；工伤认定把用人单位提出申请作为伤残者直接提出申请的前提，严重损害了对伤残者的保护，因为一些无良知的单位领导故意不签字或拖过认定时间再签字、使工伤无法认定，而且不到1年的申请期限太短，农民工工伤者很容易错过认定时间；法律制度在解决农民工工资拖欠方面仍然存在责任不明确、清偿制度不健全、手段欠缺、处理的行政程序时间过长等弊端；仲裁与诉讼制度存在环节过多、程序复杂、审理时间过长、时效过短、费用较高、仲裁保全制度无规定等缺陷，法律援助也无力，农民工权益缺乏有力的法律保护。8.户籍制度限制。户籍壁垒是农民工身上的最大枷锁，是
15、“农民工”概念产生的根源，也是农民工无法与城镇居民处于同等地位、享受同等权利的最终根源4。现行户籍制度人为地划分出农业户口和非农业户口，并附加户籍制度以外的一些社会功能，导致了城镇和农村居民在就业、培训教育、劳动用工、医疗、税赋等方面的经济和社会政策不同，使农民工只能作为城镇的暂住人口，不能享受与城镇居民平等的权利，人为地制造了等级和利益差别，加深了城乡分割的裂痕，造成了对农民工的歧视，无法使农民工在城镇安居乐业。9.其他制度制约。对农民工的行政管理机构不确定、政出多门，公共财政预算安排主要倾斜于城镇而未能体现农民工的需求，农民工就业培训制度难以落实、培训机会少；为农民工服务的中介组织较少且不
16、规范，黑中介仍屡禁不止，整顿治理不力，农民工常常受害；部分法律限制了农民工的政治权利从而导致农民工的其他权利也被限制或剥夺，参军转业优待不覆盖农民工子女；职业病防治制度未能建立与执行，农民工基本享受不到公共卫生医疗服务；对农民工权益规定本来就不多的法律制度无法得到有效的、不折不扣的实施，等等，这些都在不同程度上阻碍了农民工进城就业安居。三、农民工进城就业保障制度创新实现统筹城乡发展，解决农民工问题则是当务之急，必须立即着手行动，不能有任何犹豫，要努力实现农民工“上岗有培训，劳动有合同，工资有保障，伤病有保险，维权有渠道，环境有改善”的目标，确保农民工共享改革发展成果、稳定就业，为构建和谐社会打下坚实基础。
