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1、梁丽芝：美国公务员职业能力建设机制及我国的启示作者：梁丽芝，刘任平 时间：2009-09-10 浏览次数：0 次 【内容提要】美国公务员职业能力建设通过制度保障机制、更新机制和激励机制得以顺利运行，我们应努力探求其职业能力建设的内在联系和规律，借鉴有益经验，并从制度调整和公务员管理的各个环节入手，切实提高我国公务员的职业能力。【关键词】职业能力 能力标准 功绩制 职位分类【作者介绍】湘潭大学公共管理学院教授，硕士生导师，研究方向为公共部门人力资源管理，公共关系学;湘潭大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为公共部门人力资源管理。“公务员是一种职业”已被越来越多的人所认可，但是，我国公
2、务员的职业化、专业化进程还处在探索发展阶段，面对时代的要求，我国公务员队伍中的不少人出现了程度不同的“竞争恐慌”、“知识恐慌”和“本领恐慌”。1公务员的职业能力是实现公务员职业化的基本特征。毫无疑问，我国公务员队伍不少人出现这些“恐慌”的原因就是因为其职业能力缺失，因此，我国公务员队伍职业能力建设势在必行。美国十分重视公务员队伍的职业能力建设，而且积累了一些宝贵的经验。本文试图通过对美国公务员职业能力建设各个制度环节和运行机制的分析，探求美国公务员职业能力建设的内在联系和规律，并为探索我国公务员职业能力建设的途径提供一些借鉴。一、美国公务员职业能力建设的制度保障机制(一)以能力为本位的“功绩制
3、”的确立美国人事制度的发展和变革，大体上经历了四个阶段。从1776年到1829年的53年里，实行的是“个人徇私制度”，任用官员完全凭首长的个人好恶和亲疏关系而定，长官意志决定一切。这种用人制度自然弊端很多，难以长期实行。1829年美国总统安德鲁杰克逊提出“官职应当属于选举的胜利者”等口号，开始实行“政党分赃制”，这种制度把官职作为“战利品”分配给本党的支持者，“用人唯党”、“用人唯派”、“用人唯亲”，许多有真才实学的人得不到重用，造成了政绩低劣、效率低下、官吏腐败的后果。1883年美国国会通过彭德尔顿法取消“政党分赃制”，实行“功绩制”。“功绩制”强调公开考试、择优录用政府公职人员，否定过去的
4、“用人唯亲”、“用人唯党”的腐朽制度，许多优秀人才充实到公务员队伍中，提高了公务员的整体素质。从1978年开始，美国对文官制度进行了较大的改革，使“功绩制”得到进一步的完善，美国公务员制度发展到一个新的阶段。目前，美国50个州政府中有36个州政府拥有完整的功绩制度，而其它的州(除了佐治亚洲外)则只拥有某种受到较多限制的功绩制形式。功绩制在美国地方政府运用也很广泛，不包括教育部门，估计有95%的市政府雇员都受到公务员制度性保护。2(p92-93)美国的公务员制度是在反对“个人徇私制”和“政党分赃制”最终确立“功绩制”的过程中不断产生、发展起来的。当代美国，以能力和业绩取向为本位的功绩制贯穿于整个
5、国家公务员的体系，“功绩制”成为其公务员制度的根本原则。这种“功绩制”，以能力和业绩为取向，使得政治与行政精英的提供不再是门阀士族的专利，平民一旦受到教育，拥有能力和成就，就可以跨越社会等级的屏障，向社会上层流动，成为社会精英。“功绩制”客观上要求将官职向社会开放，从社会中选择优秀人才，任人唯贤：“功绩制”要求为有成就的公务员开放成长发展的道路：“功绩制”要求公务员优胜劣汰，这就使得公务员制度富有竞争性和活力。3功绩制强调的是行政活动中的才能、成绩和贡献的重要性，使公务员的录用、晋升、工资、待遇等内容不受党派的影响，不受先赋性条件的制约，而是以公务员所具备的条件、能力及实绩为依据。功绩制的建立
6、为西方各国公务员队伍“能力本位”的构筑提供了制度性保障。(二)以职伍分类为主的分类制度美国是最早实行“职位分类”制度的国家，“职位分类”是美国人事制度的特色之一。所谓“职位分类”就是按职位的性质把各种职位分为若干类，在类之下再按职位的责任大小、工作繁简、所需的教育程度、技术精粗划分若干等级。职位分类方案是制定工资方案和实施同工同酬、举行文官考试，进行考核的基础。美国进行职位分类时，职位标准的格式和内容大体包括以下几个方面：(1)职位名称和等级;(2)工作概述;(3)工作特性;(4)工作举例;(5)应具备资格：智力和其它才能;经验训练和教育程度;体格;其它条件和资格。4从“应具备资格”这一项来看
7、，美国公务员职位分类制度为公务员职业能力建设夯实了基础。从职业能力建设的角度来说，只有进行科学的分类，才能回答我们拟录用之人应具有什么样的能力，我们应把公务员培养成为具有什么样能力的人。从某种意义上讲，动态的分类制度为公务员的能力建设提供了参照系，为整个公务员系统提供了一个资源分配、信息传递、人员流动和功能作用的基本模式。因此有人说：“没有职位分类，文官的选用、考核以及其它许多有关的管理问题就不能获得科学化的合理解决，就像房屋建筑之缺少计划和蓝图一样”。(三)制定了较为明细的公务员职业能力建设标准公务员职业能力最核心的内涵是指公务员应掌握的职业岗位所需要的知识和技能，以便提高工作效率。公务员的
8、职业能力因公务员的层次不同要求也不同。美国公务员分为初级公务员、中级公务员、高级公务员。各级公务员在能力建设上有不同的要求，针对不同的要求，制定出了较为明细的职业能力标准。5如下表所示：(附表略)有了具体的每一层级的职业能力标准，美国公务员的职业能力建设就有了标准的参照物，就可以根据公务员不同职位的需求强调“干什么、学什么;缺什么、补什么”，从而提高公务员的职业能力。二、美国公务员职业能力建设的更新机制(一)考试录用机制“进”、“管”、“出”是人事制度的三个主要环节，其中“进”主要是指录用，它是公务员能力建设首先要面对的问题。“进”的人员素质的高低决定了整个公务员队伍的素质高低。美国联邦政府于
9、1883年通过文官法，设置文官委员会，其主要目的是推行考试用人的功绩制，美国吸收录用的政府公职人员中，85%是通过考试录用的。美国的考试录用一般经过招考、考试、选用、试用四个步骤。美国文官制度法第二条明确规定：“考试内容尽可能合理，并与考生执行他们要求就任的职位所需要的能力及适应性有关”。可以看出，美国在确定考试内容时，注重体现考生所想从事的工作的专业知识和能力，而不是要求内容面面俱到选取通才。6同西方大多数国家公务员考试一样，美国文官考试也采用两轮制，但其第一轮考试包括两场考试，一是文化知识考试，包括语文、数理及其他基本知识的笔试;另一场考试是专业知识考试，除了公共行政知识测试之外，还有相应
10、的技术知识测试。7在功绩制中，人文决策应该以申请者的知识、能力和技能等资格条件，以雇员在机构工作中对知识、技能和能力的运用绩效为基础，而不是以申请者或雇员认识谁为基础而作出的。当我们谈论到劳动力的获取时，实际上我们讨论的是，雇主通过招募和选录过程，对劳动力所具有的知识、技能和能力的获取。8美国公务员的考试录用制度坚持公平、平等、择优的原则，坚持能力取向，注重考察应试者所具有的专业知识和技能，为公务员的选拔提供了客观的标准，这种以能力为取向的人口机制，有助于美国公务员系统素质和能力的提高，成为美国公务员职业能力建设的突破口。(二)素质更新机制公务员素质更新是指以公务员为对象所进行的各种训练和知识
11、技能的更新。美国专门就公务员的培训，颁布了“培训法”，使公务员培训制度化、法律化。1936年美国联邦政府通过乔治狄恩法规定各州政府举办公职人员培训事业，联邦政府给予经费资助。1958年7月颁布的政府职员培训法规定扩大培训范围，并确定培训的四种方式：(1)各机关培训;(2)部际培训;(3)大学进修;(4)在职培训。1968年，美国联邦政府成立“联邦行政长官学院”专门培训政府各部门和地方政府的高级行政官员，培训期限是每期八周，每年举办五期。另外，政府各部门举办中层行政官员培训班，现在，美国政府公职人员的培训事业，绝大部分是由政府各部门自己举办的，每年接受培训的公职人员达数10万人。目前，美国有50
12、0所大学设有行政管理学课程，许多名牌大学还设有政治学、比较政治学、比较政府、政策学、人事行政学、人事管理学等课程，为政府培养了大批的行政管理人才。美国公务员培训主要有职前培训和在职培训。职前培训在美国各教育机构内均占重要地位，各大学的课程中，均设有专门为行政机关培训行政管理人员的课程。在职培训，也是美国公务员培训的主要部分。另外，“通才学派”与“专才学派”是美国公务员培训理论的两个学派，其中，“专才学派”始终占据着主导地位。从以上美国公务员培训制度的沿革可以看出，美国十分重视公务员队伍的职业能力建设，并把它作为公务员队伍建设的重点，通过各种制度建设来加以保障。三、美国公务员职业能力建设的激励机
13、制(一)文官实绩考核制美国文官考核制度主要有两项内容：一是平时考核;二是每一年度的年终考核。9在美国，主管要为其下属的公务员建立考核手册，记录下属平时表现，是否有缺勤、迟到、是否遵守日常办公规则等，而且每三个月作一次考核检查，并评出等次。10年终定期考绩制度开始于1883年，政府当年颁布了文官制度法案，其中就规定了功绩考核制度的一般原则。自20世纪开始推行较统一的年终考绩制度，1920年威尔逊总统下令第一次实行全国统一的考绩制度。1950年12月，美国国会通过了工作考绩法并付诸实施，这一考绩制度，先对每一职位的职责及要求，制定具体的“工作标准”，然后以此标准对文官人员的工作实绩加以评判，并给以
14、某个结论与等级。美国是典型的采用工作标准考绩制的国家，综观美国公务员考核机制，“能力本位”是其考核制度的核心，美国公务员考核水平较高与其有较高素质和能力的公务员队伍是分不开的，然而，较高素质与能力的公务员队伍又是根源于其对公务员的考核策略。(二)职务晋升机制激励机制是公务员队伍能力建设的重要机制，它能从公务员内心获得自愿认同进而调动公务员的积极性，从而形成公务员能力建设的内在动力机制。美国是典型的以功绩晋升制为公务员主要晋升制度的国家。美国在1905年推行功绩考核制度，1920年全国实施统一的考核制度，20世纪50年代又推行工作考绩法，并实施功绩晋升制。1978年卡特政府期间，颁布了文官改革法
15、，确定了“功绩制”九项原则，使功绩考核与晋升制度更加完善。功绩晋升制以工作成绩与贡献大小为依据，对工作实绩优秀者晋级加薪，给以重奖;较好者，给以一般鼓励，普通者保留其职务，低劣者处于降职或免职。这一晋升制度有助于激励公务员的工作积极性，鞭策他们务实求上，讲求效率，多做贡献。它不但有利于公务员自身素质提高，也同时促进了行政管理效率的提高，对保守的晋升制度，即坐熬年资只凭资历年限就能晋升的做法是一种有力的冲击。使得很多具有真才实学的公务员被选拔上来，从而提高了美国公务员队伍的能力和素质。四、美国公务员职业能力建设机制对我国的启示美国公务员制度成为不少国家借鉴甚至模仿的一种模式。随着经济社会的发展，人们对政府、公务员的要求越来越高，从美国公务员队伍职业能力建设的研究中，我们可以发现它确实有不少的科学、合理之处，它同样也值得我国学习和借鉴：1.公务员职业能力建设必须有一套完善的法律、制度作为支撑。从“个人徇私制”、“政党分赃制”到以“功绩制”为原则的美国官员制度，为美国公务员队伍的职业能力建设搭建了制度性的平台，随后所进行的一系列改革，又使“功绩制”得到进一步的完善。以功绩制为支撑，美国公务员制度中关于录用、管理、考核、培训、工资、福利等一系列相关制度和法规为公务员队伍能力建设提供了制度保障，通过对一系列制度的分析，可以看出，“能力本位”是美国公务员队伍建设的内在要求。在中
