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1、浅析统筹城乡就业环境下人力资源市场的角色定位和作用发挥就业促进法梅河口市人力资源市场运作良好效果显著 杨忠玉 陈龙 梅河口市不断完善人力资源市场的运行机制，充分发挥人才资源配置的基础性作用，利用现有条件盘活人才资源，保证了人力资源流动的有序运行，为各类人才就业发挥了积极作用。一是让人才市场“活”起来。积极有效地整合各类人才资源，通过综合人才招聘会、专项人才招聘会、人才集市、网络市场等多种渠道实现人才与用人单位的良性互动。二是让人才市场“宽”起来。努力完善人才市场服务体系，不断延伸市场服务领域，把市场的服务范围逐步向社区、乡镇及村组延伸，为更多的人才创造就业机会。三是让人才市场“动”起来。增强市
2、场供求信息机制的调节作用，逐步取消人才流动中的各种限制，疏通不同队伍、不同行业、不同部门之间的人才流动渠道，使各类人才在流动中找准位置、发挥才智。四是让人才市场“强”起来。消除人才市场发展的体制性障碍，坚持把是否有利于促进人才成长、是否有利于促进人才工作创新、是否有利于促进人才工作同经济社会的协调发展，作为完善人才市场机制的出发点和落脚点。把招商引资与招才引智紧密结合起来，积极为各类人才就业搭桥。中国就业促进会赴欧洲考察团考察报告-欧洲私营职业中介机构发展与人力资源市场管理新趋势 2007年6月20日7月3日，中国就业促进会张幼云副会长率各级劳动保障部门和私营职业中介机构负责人参加的考察团，就
3、私营职业中介机构的作用和管理问题，到英国、比利时进行考察。期间，走访了英国贸易工业部（DTI）、英国工业联合会（CBI）、Working Links总部、Manpower公司英国总部及其维多利亚分公司；在比利时与国际私营职业中介机构联合会（CIETT）、荷兰人力资源租赁联合会ABU和欧盟委员会就业总司进行了交流；并与国际劳工组织研究就业服务的专家交换了意见。原国际劳工组织助理部干事，就业部执行局长，现任Manpower公司高级顾问Hultin先生协助安排了考察行程，并亲自参加了考察团全部公务活动。考察团全体成员一致认为这是一次十分成功的考察，每个人都从不同角度有所收获。考察团也以其成员的专业素
4、养、钻研精神得到外方各机构的好评。由于考察中得到的许多珍贵资料，特别是有关欧洲人力资源市场、公共就业服务、私营职业中介机构发展的一些最新数据和分析，还有待翻译整理，此报告先将考察的主要印象和收获报告如下： 一、欧洲私营职业中介机构发展概况 （一）松绑后的蓬勃发展 欧洲主要国家大都经历过大力发展公共就业服务，禁止或严格限制私营机构从事职业中介服务的阶段。国际劳工组织于1933年通过的收费职业介绍所公约（第34号）和1949年通过的收费职业介绍所公约（修订）（第96号），给予公共就业服务机构绝对垄断的地位。20世纪90年代，除英国等少数国家一直允许私营职业中介机构在一定范围运营外，葡萄牙（1989
5、年）、丹麦（1990年）、荷兰（1991年）、瑞典（1993年）、德国（1994年）、芬兰（1994年）和奥地利（1994年）先后解除了对私营中介的禁令。1997年，国际劳工组织通过私营就业服务公约（第181号），承认了包括劳务派遣机构在内的私营职业中介机构的地位和作用。目前，私营职业中介机构在欧洲各国得到较快发展。以英国为例，这类机构大约有1700018000家。根据国际私营职业中介机构联合会（CIETT）提供的数据，1996年以来，英国、德国、荷兰、意大利、瑞士等国私营机构的数量都有较大幅度的增加。如果考虑分支机构的数量，则法国、西班牙、奥地利、比利时等国也都增长明显。 （二）举足轻重的劳
6、务派遣业务 考察中了解到，由于欧洲各国一般严格限制私营职业中介机构向劳动者收费，并且免费的公共就业服务十分发达，一般性的职业介绍服务很难有利可图，因此，劳务派遣越来越成为私营职业中介机构的主要业务。劳务派遣的基础是三方关系：派遣人员（Agency Worker）与作为雇主的私营职业中介机构（Private Employment Company）签订劳动合同，建立劳动关系；私营职业中介机构与用人单位（User Company）签订商务合同，建立商务关系。总部在布鲁塞尔的CIETT实际上就是劳务派遣机构（也称临时工作服务机构）的国际行业组织，其会员包括6个全球最大的人力资源公司和37个劳务派遣机构
7、的行业协会，一般每国一个，个别一国两个，其中24个行业协会属于欧洲国家，其他来自世界另外4大洲，我国的中国对外服务工作行业协会也是其会员之一。参加这一协会的机构达75000个，每天同时有700万人在从事这些机构派遣的工作。根据CIETT的介绍，在欧盟内部，已经形成了比较成熟的劳务派遣市场，有20000多个派遣机构，30000多个分支机构，每天掌握着300万工作岗位，年利润达到850亿欧元。派遣就业人员（Agency Workers）占全部就业人员的比例，在欧盟国家平均为1.7%，其中比例较高的，英国达到5%，荷兰达到2.6%。 （三）与公共就业服务机构的竞争与合作 私营机构和公共机构之间首先存
8、在竞争关系。私营机构往往有更贴近顾客需求的服务，与用人单位有良好的关系，因此它们的发展往往基于对优质岗位的掌握。在私营机构的竞争下，一些国家的公共就业服务机构产生危机感，也开始重视对于企业的服务，并且开辟了一些有偿服务的领域，有的甚至也建立了派遣机构。如比利时成立了公共临时工作服务机构，已拥有几十个地方机构。但从总体上看，私营机构的发展并没有削弱公共就业服务机构的地位，在欧洲各国，都有比较完善的公共就业服务网络，承担着人力资源市场供求信息收集发布、基本的职业介绍服务和长期失业者和其他就业困难群体的特殊就业服务任务。而私营机构则在劳务派遣和高级人才介绍服务方面占据了优势。 两类机构的合作也日益增
9、加。在英国，我们看到了一个成功合作的案例。1999年，英国政府与私营公司联合成立了一家名为Working Links的就业服务机构。目前有四个股东，英国政府占1/3股份，两家私营职业中介公司占1/3股份，志愿者慈善机构占1/3股份。据介绍，这是一家既有商业运作价值，又体现公共政策意图，同时颇受老百姓支持的股份制企业，其主要服务项目是接受政府委托，为就业困难的失业者提供帮助。Working Links有1200名工作人员，60个分支机构，分布在公共设施较少的欠繁华城市和城市贫困区。每年，它通过与其他私营机构竞标，从中央政府和地方政府获得服务订单，目标是使失业者实现就业并稳定13周以上，不再领取失
10、业保险金。经过对服务成果的认证和审计，政府按照每名失业者的困难程度付费。在纳税方面它与其他私营机构相同，并没有优惠。7年多来，这个机构实施了许多适合本地特点的服务项目，鼓励工作人员根据每个服务对象的情况进行个性化的服务，已为8万多人找到工作，其中80%的人留在工作岗位上的时间超过政府规定。而他们服务的对象中，超过40%的人有三年以上失业史，90%缺乏所需要的技能。以这样一种模式，政府同时获得三项收益：一是为困难群体提供了服务，解决了他们的就业问题；二是增加了税收；三是得到了股份分红。根据有关资料，英国政府对这一机构的成绩高度肯定。在谈到志愿部门如何与政府合作以提供更多基于劳动者的公共服务时，英
11、国首相布莱尔曾将Working Links称为私营职中介机构、公共就业服务机构与志愿部门合作的典范：正如你们知道的，Working Links就是一个很好的例子，该组织正努力让人们从领取政府救济中解脱出来，投入到工作中去，将公共就业服务机构、私营职业介绍机构、志愿部门真正联合起来，使得65,000名长期失业和无业人员为此得以重返工作。他认为由Working Links（由公共部门和私营部门组成的伙伴关系建立的机构）或者说由一个私营部门打造的最佳就业区，取得了真正可观的就业成果，十分受求职者的欢迎。 （四）私营职业中介机构的自律 为争取生存权和扩大市场份额，私营职业中介机构及其组织始终在大力宣传
12、自身的价值，努力争取政府的支持，与此同时，也不断通过加强自律改善行业形象。据介绍，各国行业协会和CIETT（国际私营职业中介联合会）在这方面作了大量的工作。由于国际私营职业中介机构的重要性和与日俱增的加强自律以提高行业服务水准的要求，促使CIETT于2006年修订了成员的行为准则，主要内容包括十项行为规则：一是遵守社会伦理和职业操守；二是遵守法律；三是与劳动者合同条款透明；四是不向求职者收取费用；五是重视岗位的安全；六是重视人力资源市场的多样性，防止歧视；七是重视员工的权利；八是重视商业秘密；九是重视专业知识和服务质量；十是重视公平竞争。作为国际私营职业中介的行业协会，这一准则体现了私营职业中
13、介的行业自律，为私营职业中介机构的提供了概括的行为规范。据介绍，所有CIETT 的会员都必须遵守行为准则，违反行为准则，将被开除。 二、欧洲对私营职业中介机构的管理 （一）英国情况 在欧盟国家中，英国人力资源市场管理相对比较宽松，就业门槛低，裁员限制少，一般私营职业中介机构的设立也不需许可。据说过去也曾有许可制度，由于效果不明显，于12年前取消。尽管不需许可，管理还是比较严格的。根据1973年颁布的职业中介法，将职业中介机构定义为把雇员介绍给雇主，为他们提供工作（也包括提供短期工作）的机构。该法禁止职业中介机构向劳动者收取费用，只能向雇主收取。这一规定执行至今。2003年，职业中介行为规范颁布
14、，从保障劳动者权益出发，强化了对职业中介机构的要求，比如要求公司保留雇主要求介绍或派遣人员的记录、劳动者工资记录等，以便能够追踪服务全过程，还要有记录证明没有向工人收费。监察人员可随时进入公司抽查这些记录。 对一般私营职业中介机构的管理，由贸易工业部就业规范监管司负责。该司只有19名工作人员：司长和行政管理人员3人，负责投诉热线的工作人员四人，监察员12人，分散在全国各地。共管理全国1.71.8万家中介机构。管理方式主要是监管人员到公司抽查相关记录和根据投诉进行调查。贸工部大楼内设24小时投诉热线，接受全国对职业中介机构的投诉。投诉热线接到线索后，分给在各地的监察员，由他们上门调查，要求6周内
15、处理完毕。如问题属实，发出改正信，并跟进了解改正情况；如严重违法或拒不改正，可以起诉，目前最多罚款5000英镑，最严厉的惩罚是10年内禁止进入此行业。每年处理违规投诉约1500项，发出改正信600多封，起诉在10起以内。职介机构等也可对监管人员的行为进行投诉，这种投诉将由司长或贸工部更高层独立调查。 从2004年开始，对农业、食品加工、园艺、拾贝四个特殊行业的职业介绍或劳务派遣，重新建立了许可制度，由单独设立的许可证颁发局管理，该局约40人，也有监管人员。所以对这四个行业采取特别管理措施，是由于 2003年一些从事拾贝工作的中国人被淹死后，部分中介机构的非法行为曝光，引起社会广泛关注，人们发现
16、在一些劳动者低技能，且流动性较大的行业，往往特别容易发生中介机构和雇主侵害劳动者权益的行为，需要特别监管。目前，正在考虑将建筑业也纳入监管的范围。 （二）荷兰情况 从荷兰人力资源租赁协会比较简略的介绍中，我们印象较深的是政府行政管理与充分鼓励和利用企业自律相结合，改善市场秩序。荷兰1970年建立私营职业中介机构的许可制度，每年政府公布许可名单，对劳务派遣合同期限也有限制。制度开始执行严，后逐渐放松，行同虚设。经过审议，政府认为许可制度不利于自由市场经济的运行，且制度已经失效，因此决定取消。许可证制度废除后，政府制定法律，如职业中介公司破产，用人单位要承担连带责任，代付社保费和税收，这就加大了用人单位的风险。1998年，不同行业的雇主组织开始设立为私营职业中介公司担保的注册基金，先后设立了四个基金，凡每年自愿被审计两次并无问题的公司
