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1、失地农民安置过程中的政府职能初探失地农民是指国家为了社会公共利益的需要，如国家重大项目建设，卫星城和小城镇建设、交通道路等，征用集体所有土地，或者是乡村占用和出租集体土地，又或村民占用集体土地进行非农建设，如兴办乡镇企业、村民建设住宅及乡、镇、村公共设施和公益事业建设，导致以农业生产劳动为其主要谋生手段的农民全部或部分失去土地，这部分农民称为失地农民 。当前，我国已进入了城市化加速发展的时期，通过土地征用来实现城市扩张发展的模式已成为城市化进程的主要方式。据有关资料体现，在当前的征地工作中，不尊重农民的知情权、补偿标准过低且不完全到位、不妥善安置失地农民等问题相当严重。农民的土地被大量低价征用
2、、高价出让，土地增值的收益绝大部分转化为经营城市、建设城市的资金，国家通过土地征用出让价格差支撑着城镇建设，而向农民征用土地补偿少，这样一来严重损害了农民利益，农民不但得不到土地增值带来的收益，还连带产生了大量失地农民及失地农民问题。一、失地农民问题产生的原因对农民而言，土地具有三项基本的社会功能，即就业岗位、经济收益和社会保障功能，是农民赖以生存的基本条件。由于农民失去土地而产生的征地补偿问题、养老、医疗、教育等社会保障问题、再就业问题以及农民失去土地后的心理不适等问题，我们称之为“失地农民问题”，简而言之，失地农民问题就是失地农民所面临的基本生存问题，或者说是生存方式转换问题。1、从土地产
3、权的角度分析宪法规定：农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。民法通则规定：集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业合作社等农业集体组织所有。已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有。且农村土地产权主体有国家、乡镇农民集体经济组织、村农业经济合作社等农业集体经济组织，没有农民。土地产权的模糊和错位，是农民土地权益容易遭到侵犯的重要原因。 2、从现行土地征用政策的角度分析中华人民共和国宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用，并给予补偿”，由此构成政府行政征收土地的权利基础和立法基础。而这一基础却难以保障失
4、地农民的合法权益。 一是安置责任主体不明确。中华人民共和国土地管理法只规定：“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业”。对于征地过程中征地工作约束机制，失地农民安置办法、失地农民社会保障、就业安置等方面规定不全面、不明确。二是征地范围过宽。由于我国相关法律未对公共利益作明确界定，导致对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导的自由裁量权。在实际操作中，将宪法规定的征地范围从公共利益的需要扩大到了非公共需要的一切用地项目。 3、从安置补偿政策角度分析根据土地管理法和土地管理法实施条例有关规定，征地补偿按照被征土地原用途给予补偿，包括土地补偿费、安置补助费以及
5、地上附着物和青苗的补偿费，这种失地农民安置补偿政策对农民的利益考虑明显不够。现行法律规定的征地补偿标准是按照产值倍数来计算，法律规定为高限产值的16倍，最高不超过30倍。17从实际情况看，现行征地补偿费用标准，不管是低限还是高限，都远远足以使被征地农民保持原有的生活水平。耕地补偿标准均以被征之前三年平均产值即农业产值为计算基础，这样意味着对农民的补偿是建立在认定农民只能分享该土地用于农业用途时所获收益的基础上的，说到底，就是农民不能通过贡献土地来分享工业化和城市化带来的好处。 且普遍采用的货币安置“一脚踢”办法，更是立即将一些农民推向失业的边缘。 4、从政府监管的角度分析目前，我国实行的是“条
6、块结合，以地方政府为主”的土地管理体制。在这种体制下，土地管理部门只能是同级政府的办事机构和同级政府意志的执行者，不可能对同级政府的违法占地行为进行有效制约。且由于相关的土地征占的法律法规不健全，影响了各级政府查处土地违法违规的执法力度。同时，在现有体制下，一些地方政府官员在畸形政绩观驱使下，利用现行征地制度的不足和其掌管征地的主导权“寻租”，把土地当作第二财政，以地生财，从而出现了“低征高卖”现象。5、从农民自身的角度分析在我国土地的征用过程中，存在着以政府或利益集团为代理方、以农民为委托方的社会契约关系，由于地权主体的缺失，土地产权的模糊，使作为委托人的农民对自己名下的土地，缺乏支配与处置
7、权，从而缺乏收集信息的动力。作为代理方的政府是非人格化的机构和公共权力的主体，利益集团又占有经济上和信息上的优势，为了实现各自利益最大化的目标，往往就不会顾及失地农民的利。二、失地农民问题带来的影响失地农民自身的不适应和政府在征地补偿与就业安置方面的不很到位，已经成为了比较突出的失地农民问题，它不仅不同程度地影响我国的城市化进程，而且对我国的社会稳定和公共安全也产生了较大的影响。来自国土资源部提供的数字显示：仅2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地问题，占信访接待部门受理总量的73%；其中40%的上访人诉说的是征地纠纷问题，这里面又有87%反映的是征地补偿安置问题。1、生计的安全性与可持续
8、性缺乏，引发社会动荡失地农民的就业安置可能在社会和政府的帮助下暂时得到解决，但是市场经济条件下弱势群体的失地农民，很难经得起市场激烈的竞争。失地农民的生计预期安全性不高，可持续性差是失地农民问题的最大问题，处理不好可能产生“多米诺骨牌效应”，引起整个国家的就业紧张和整体贫困，进而引起整个社会的动荡。2、政治控制松动与政治忠诚度下降，引发信仰危机缺少土地的媒介，村支部、村委会对村民的约束力逐渐减小。有些失地农民走入城镇，成为城镇的游离人群，他们的社区组织又不健全或者根本没有建立起来，于是，基层政权对失地农民的政治控制变得越来越弱，失地农民对社会组织的政治认同感日益减弱。因土地补偿金的问题，造成利
9、益分配不公平，这些不公平引起他们对国家的政治忠诚度下降，甚至对国家产生怨恨，易引发信仰危机。 3、就业失利与心理失衡，引起精神病变国家的就业安置在市场经济条件下不可能保证失地农民永远不失业，失地农民由于自身素质的原因，再就业能力较差。同时，失去的土地在城市化中已经升值很大，但是，失地农民得到的补偿却是相对的少，他们的生活大多处于贫困的状态，产生心理失衡现象和逆反心理。与此同时，失地农民的生存环境日益恶化，生存条件日益恶劣，容易引发失地农民的精神危机，久之将会引起精神病变。4、社会地位下降成为处境尴尬的边缘人，引发社会危机失地农民虽然具有市民身份，但是价值观和生活习惯还带有浓厚的乡村文化特征，他
10、们没有城市的归属感，是心理农民化的市民。此外，随着经济地位下降，政治地位向边缘化滑动，导致其政治身份和政治地位日益走向主流社会的边缘，成为政治边缘人。国家将失去日益增多的失地农民的支持，社会也失去了一支日益强大的城市力量，久之，将引发严重的社会危机。三、解决失地农民问题的政府职责为保障被征地农民权益，妥善解决失地农民的长远生计问题，政府在进行失地农民安置时，应适时发挥职能，政府应积极探索多种方式安置失地农民，同时采取有效措施进行合理引导，是失地农民认清自我、认清形势，选择最有利的安置方式。1、合理制定土地征用制度对经营性用地，应在符合土地利用规划和城镇建设规划前提下建立农民集体建设用地使用权与
11、国有土地使用权并轨入市的交易制度。在公平的市场交易原则下保障失地农民的权益。再次是要建立公正的土地收益分配机制。为了保障失地农民仍然能够享有土地增值带来的收益，可以通过土地入股的方式在保障土地的所有权不变更的前提下使失地农民充分获得土地的未来增值收益。要改革安置标准以降低失地农民的损失，以规划用途定租，以租定价。在计算征地补偿费时，先根据土地规划方案确定土地被征用后的新用途，依据新用途来确定地租，然后按照级差地租原则来计算土地价格，为征地补偿提供客观依据。征地补偿标准在提高的同时要充分考虑土地的未来收益，同时还要补偿因为征地所造成的相关损失，包括被征地周围的地物的贬值、农民就业的连续性、农民的
12、心理承受能力等。2、构建失地农民社会保障体系社会保障权是现代社会中保障人的生存和发展的基本人权，在法律上确认公民的社会保障权是社会秩序稳定与和谐的基本要求。（1）建立失地农民的最低生活保障机制既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障。最低生活保障是国民应该享有的基本权利。因此必须重视失地农民最低生活保障的建立。要拓宽资金来源渠道，可将土地转让后增值收益的大部分作为失地农民最低生活保障基金的来源，然后利用社保基金进行投资。被征地的集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地补偿费中抽取一定的资金注入失地农民最低生活保障基金中以使其能够循环利用；当然，还可通过银行贷款、土地入股分红、社会赞
13、助、基金发展旅游业等渠道取得失地农民最低生活保障基金。 (2)建立失地农民的养老保障机制建立适合失地农民的养老保障制度，将对社会稳定、计划生育基本国策的推行起到积极的作用。各级政府要确保被征用的土地征用补偿资金如期足额到位。要宣传保险利国利民的功能，提高失地农民对养老保险的认识。在落实失地农民养老保险工作过程中，要制定和完善养老保险制度，建立民主监督机制，在政策允许的范围内，给予失地农民养老保险政策倾斜。失地农民养老保险工作涉及面广、政策性强、工作量大。土地、财政、银行、镇、村及保险等相关部门应做好材料传递、资金收缴及存储等工作的衔接。同时，要积极做好保险转移管理工作。(3)建立失地农民的医疗
14、保障机制失地农民的医疗保障作为国家的基本制度，应该由政府承担制度设计和建设的责任。政府必须慎重选择和结合国情创新中国失地农民医疗保障模式，使之能够符合近期和远期的中国社会经济发展状况。要尽快制定出适应社会主义市场经济体制的农村社会保障法规及具体实施细则，以法律形式规定失地农民医疗保障的原则、性质和组织结构；规定保障基金的筹集、管理和运行办法；规定政府扶持失地农民医疗保障的责任方式等等，使失地农民医疗保障事业有法可依。政府应当在失地农民的医疗保障中起主导作用，政府的政策和财政支持应成为其重要的资金来源。3、建立健全失地农民再就业教育培训机制对失地农民的再就业教育培训，要由国家统筹规划，政府相关部
15、门分工指导协作，以教育系统为失地农民教育培训主体，以企业、行业为辅助。发挥地区职业教育、成人教育资源优势，构建农民教育培训体系，把对失地农民转型培训纳入农民教育体系。整合现有职业教育资源，拓宽教育培训途径，加大教育培训力度，丰富教育培训内容。政府应当确保教育培训的财政性经费投入，建立和完善多渠道筹集资金的机制。或可从土地征用款项和集体积累中按一定比例提取，有条件的地方可有针对性、有计划、有步骤地举办各类实用技术和事业技能免费培训，即政府为失地农民的教育培训埋单，也可采取由失地农民支付培训费，政府部门视具体情况按一定比例或按定额报销的方式。激发失地农民参与就业培训的积极性，提高他们的就业竞争力。4、推动失地农民市民化政府应加快户籍制度的改革创新，促进失地农民的身份转变。努力消除就业障碍，为失地农民营造良好的就业环境。各级政府和社会各界要把失地农民就业看作与城镇下岗职工再就业一样重要，逐步清除不利于统筹城乡就业的制度因素。鼓励失地农民从事经商开店等活动，要在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策。同时，正确引导市民，接纳包容失地农民。同时，设立专项奖学金、补助金等帮助和扶持失地农民子女接受教育。8
