财政学原理全套配套课件刘京焕陈志勇李景友 第十二章

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1、财政预算 第十二章 第一节财政预算概述 一 财政预算的概念二 财政预算的特征三 财政预算的产生与发展四 财政预算体系和基本程序 一 财政预算的概念 预算是对未来一定时期内收支安排的预测 计划 它作为一种管理工具 在日常生活乃至国家行政管理中被广泛采用 财政预算是政府为实现其职能和一定的经济社会发展目标而编制的经立法机关审批的反映政府一个财政年度内基本财政收支计划的法律性文件 一 财政预算是政府活动计划的财务反映 从形式上看 它是按照一定标准将政府财政收支计划分门别类地反映在一个收支对照表中 从内容上看 它是对政府年度财政收支的规模和结构所作的安排 表明政府在财政年度内计划从事的主要工作及其成本

2、 政府又如何为这些成本筹集资金 因此 如同企业会计报告是企业经营活动的财务反映一样 财政预算是政府活动计划的一个财务反映 二 财政预算是具有法律约束力的文件 与一般预算不同的是 财政预算是具有法律效力的文件 一方面 政府编制的预算只有经过立法机关的批准才能成为正式预算 批准之前只能称预算草案 另一方面 批准后的财政预算必须交由政府公布并组织实施 预算执行的过程中 不经法定程序 任何人无权改变预算规定的收支指标 事实上 在民主政治下 财政预算是公众透过立法机关约束政府收支行为的一个工具 因此 财政预算可以说是政治民主化 社会法制化在财政领域的一种体现 三 财政预算是政府科学管理经济社会发展的一个

3、工具 政府要想实现其职能 对经济社会发展进行科学管理 必须制定一定的发展目标并掌握相应的手段 财政预算就是其中的一种经济手段 随着经济社会发展条件的变化 一定时期内政府的政策目标会做出相应的调整 作为实现这些目标的手段的财政预算 其收支的规模与结构也会做出相应的调整 其他经济主体的行为会因应这些调整而有所变化 经济与社会发展就会呈现出一种新的格局 在这种不断的刺激 反应循环中 政府可以不断地总结经验教训 制定出更为科学的发展目标 采取更为有效的预算政策手段 因此 财政预算也是管理科学化在财政领域的一种体现 二 财政预算的特征 一 法定性 这不仅指财政预算的产生过程必须严格通过法定程序 而且指财

4、政预算的收支范围和方向均有相应的法规作为依据 二 精细性 精是精确 细是具体 这是指财政预算的安排是详细的 有精确说明的 而且有相应的表式 三 完整性 这是指政府收支都应在财政预算中得到反映 也就是说法规规定的预算收支都应列入财政预算 四 时效性 财政预算的时效通常为一年 财政预算年度的划定各国不尽相同 中国的预算年度和公历纪年的自然年度保持一致 有的国家的预算年度采取跨年度制 如美国的预算年度从10月1日始至次年的9月30日止 财政预算在年度终了时应做出决算 五 公开性 财政预算在本质上是反映公共需求和公共商品供给的计划 既然政府代表公众利益 财政预算就必须向公众公开 便于公众监督 这不仅有

5、利于政府的清正廉洁 而且有利于预算效率的提高 三 财政预算的产生与发展 现代财政预算制度最早出现于英国 英国是近代资本主义和现代议会制度的发源地 在14 15世纪 新兴资产阶级的力量逐步壮大 他们充分利用议会同封建统治者争夺财政支配权 他们要求政府的各项收支必须事先作计划 经议会审查通过后才能执行 财政资金的使用要受议会监督 以此限制封建君主的财政权 1 资本主义生产方式的出现是财政预算产生的社会经济条件 也是财政预算产生的根本原因 只有在新兴资产阶级作为一股强大的政治力量出现在历史舞台以后 王室财政与国家财政才有可能彻底分开 也才有可能通过议会控制国家的全部财政收支 编制财政计划 因此 预算

6、制度既是政治民主化进程的一个结果 也是实现政治民主化的基本手段 2 加强财政管理是财政预算产生的另一个动因 随着社会生产力的发展和政府职能的扩展 财政分配规模日益扩大 不仅财政收支项目增多 而且收支之间的关系日益复杂化 财政收支的复杂化 客观上要求加强对财政活动的计划和管理 要求制定统一的财政预算制度 因此 预算制度既是管理技术科学化进程的一个结果 也是推进财政管理技术科学化的基本手段 3 财政活动的货币化 也是财政预算产生的必要条件 商品经济发展到一定程度之后 货币关系渗透到整个再生产领域 财政活动完全货币化 只有在财政活动货币化的条件下 全部财政收支才能统一反映在一览表 即平衡表 中 才能

7、完整地反映国家财政活动 才有利于议会的审议 四 财政预算体系和基本程序 一 财政预算体系 从形式上看 一国的预算是由中央预算和地方各级政府预算组成 各级政府的预算是由该级政府所辖的公共部门预算组成 相互之间有复杂的预算资金往来关系 例如 中国的 预算法 就明确规定 一级政府设一级预算 中国政府分五个级次 一是中央政府 二是省级政府 包括自治区和直辖市 三是市级政府 指设区的市级政府 包括自治州政府 四是县级政府 包括自治县 不设区的市和市辖区 五是乡级政府 包括镇级政府 民族乡 镇 从内容上看 预算体系由财政总预算 部门预算和单位预算来组成 总预算是一级政府的财政收支计划 由本级政府的各部门预

8、算组成 部门预算是政府各职能部门的财政收支计划 由本部门管辖的各单位的单位预算组成 单位预算是行政事业法人单位的财务收支计划 二 预算的基本程序 预算的基本程序有四个阶段 编制 审批 执行和决算 在编制阶段 新预算年度开始之前 预算管理部门确定财政支出总额 再按部门确定最初的分配方案 各支出部门 职能部门 对最初方案提出反馈意见之后 再编制预算草案 预算管理部门与各支出部门之间经过几个来回的修改与反馈 形成最终的预算草案 进入审批程序 在审批阶段 立法机关首先审定总体预算规模 再由专门的委员会对预算草案逐项审查并提出审查意见 经立法机关批准后 成为正式财政预算 并成为具有法律效力的文件 在执行

9、阶段 各收入机关依法及时 足额地完成财政收入计划 预算管理部门根据预算对政府所属的职能部门拨款 各职能部门根据拨款履行其相应的政府职能 在决算阶段 预算年度结束之后 各职能部门和预算单位对执行结果进行总结 编制决算 经预算管理部门汇总后 交立法机关审计和审批 第二节财政预算的编制 一 财政预算的编制形式二 财政预算的编制方法 一 财政预算的编制形式 一 单式预算 单式预算制是将全部的财政收支汇编在一个统一的预算表之中 它的特点是 体现国库统一和会计统一的原则要求 完整性强 能从整体上反映年度内的财政收支情况 便于了解财政收支的全貌 便于立法机关的审议批准和社会公众对财政预算的了解 二 复式预算

10、 1 复式预算是把预算年度内的全部财政收支 按收入来源和支出性质不同 分别编成两个或两上以上的预算 通常包括经常预算和资本预算 经常预算是指财政经常性收支计划 经常性收入主要包括政府以社会管理者身份取得的收入 如一般税收 经常性支出主要包括用于维持政府机关活动 维护社会秩序 保障国家安全 发展文教科卫及社会公益事业等方面的支出 资本预算是财政投资性收支计划 投资性收入主要包括政府以资产 资源 所有者身份取得的各种专项收入 经常预算结余和债务收入也是其重要的收入来源 投资性支出主要包括政府用于基础设施 基础产业等方面的生产性投资以及非生产性领域的非生产性投资 2 复式预算的产生 从实践上看 复式

11、预算的出现与政府开支大幅度增加有直接的关系 从理论上看 复式预算的出现与当时财政理论的发展密不可分 最早实行复式预算制度的国家是丹麦 瑞典等国 随后英 法 日等国也都陆续采用了这种预算编制形式 3 复式预算的特点 复式预算制的优点 便于考核预算资金的来源和用途有利于分析预算收支对社会供求的影响由于资本预算投资伸缩性较大 有助于使预算成为促进经济发展的强有力杠杆 有利于提高就业水平 复式预算的主要缺点 复式预算中资本预算的资金来源主要依赖于举债 如果举债规模控制不当 容易导致通货膨胀 物价上涨 影响国民经济的稳定经常预算支出的资金来源主要是税收收入 税收在整个预算收入中占很大比重 这样容易掩盖支

12、出浪费的现象把财政预算划分为不同的子预算 会给预算编制带来一些困难 如经常预算和资本预算科目的划分标准难以统一 二 财政预算的编制方法 一 项目预算与绩效预算 项目预算是指一种在编制预算支出计划时 只反映项目用途和投入金额 而不反映项目支出绩效的预算编制方法 也可称投入预算 绩效预算 就是政府首先制定有关的事业计划和工程计划 再依据政府职能和施政计划制定计划实施方案 并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算的一种方法 绩效预算的特点就是按计划决定预算 按预算计算成本 按成本分析效益 然后根据效益来衡量其业绩 可见 绩效预算是一种是以成本 效益分析为基础确定支出标准的预算组织形式

13、它对于监督和控制预算支出 提高支出效益 防止浪费有积极作用 绩效预算对西方各国的预算制度也产生较大的影响 实行绩效预算制度 对某些部门支出进行成本效益评估时 难以用数字表明其预期的经济效益 导致所谓的 绩效 无从考核 二 增量预算与零基预算 增量预算是以前一年的实际数或前几年平均数为基本依据 结合对预算年度经济社会发展情况的预测和要求来确定预算年度的财政收支指标的一种预算方法 也称基数预算 其特点为注重过去 不注重将来 注重历史因素 不注重发展因素 因而原有的一些不合理 不必要的支出得以继续保留 而适应新的发展需要的支出不易充分考虑进来 导致支出规模和结构的不合理 支出对象之间的利益不平衡 资

14、金使用效益低下 零基预算 Zero BaseBudget 简称ZBB 是指在编制预算年度收支指标时 对所有的财政收支项目 不考虑以前年度的指标 以零为起点 从实际需要出发 重新计划预算年度收支指标的一种预算方法 零基预算的核心是打破基数加增长的预算编制方法 三 功能预算与部门预算 1 功能预算 传统的预算是收入按类别 支出按功能的汇总预算 这种 功能预算 不分组织单位和开支对象 按照政府的职能对开支加以分类 便于了解政府所行使的职能 但从预算管理的角度上看 其缺陷非常突出 概括起来 主要表现为 残 粗 散 软 残 是指预算残缺不全 一个部门没有一本完整的预算 粗 是指预算编制粗糙 没有将预算指

15、标细化到部门和单位 散 是指预算资金分配权分散 软 是指预算机动权力过大 预算约束软化 2 部门预算与部门预算制 所谓 部门 是指与财政直接发生经费领拨关系的一级预算单位 部门预算是由政府各部门编制 经财政部门审核后报立法机关审议通过的 反映部门所有收入和支出的预算 它以部门为单位 一个部门编制一本预算 各部门预算由本部门所属各单位预算和本部门机关经费预算组成 部门预算包括部门收入预算和部门支出预算 编制部门收入预算 要求各部门根据历年收入情况和下一年度增减变动因素测算本部门组织的收入 不含国家税收 收入预算要按收入类别逐项核定 对本部门组织的行政性收费和其他预算外收入 以及部门其他收入要核定

16、到具体的单位和项目 部门支出预算 包括基本支出预算和专项支出预算 基本支出预算的核定不再以上年基数为基础 而以财政部门核定的定员定额标准为依据 包括人员经费定额和公用经费定额 财政部门在确定支出标准时需要掌握部门各项支出的基础资料 清产核资 摸清家底 各部门根据经费政策和规定 测算本部门的经费 包括人员经费和公用经费 专项支出预算按项目编制 项目预算是在经常性经费以外 按指定的用途和对象编制的专项支出计划 主要包括专项公用经费 事业发展项目支出和建设性专项支出 采用前述的绩效预算 计划项目预算等方法编制 部门预算的特点 1 完整性 部门预算内容由预算内扩展到预算外的 既包括一般预算收支计划 又包括政府基金预算收支计划 既包括正常经费预算 又包括专项支出预算 既包括财政预算内拨款收支计划 又包括财政预算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划 使预算全面完整地反映政府活动的范围和方向 增强预算的透明度和调控能力 2 细化性 部门预算的内容细化到部门及下属单位 部门预算详细地确定和规范部门及其下属单位预算支出项目和支出内容 既包括行政单位预算 又包括其下属的事业单位预算 更全面地发挥财政分配资