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1、1秦汉中央机构和官职秦都咸阳，西汉都长安，东汉都洛阳。都城是全国的政治、经济、文化中心，朝廷居于京都之内，是全国的政治中枢。朝廷是由皇帝和众多官员构成。在朝官中，又大体可分为几种类型。第一类是最高级的官员，有丞相、御史大夫、太尉，即所谓“三公” ；还有职位尊崇而实际不管政务的太师、太傅、太保，即所谓“上公” 。第二类是各部门的主管官员，有太常、宗正、光禄勋、卫尉、廷尉、大鸿胪、大司农、少府、太仆等，即所谓“九卿” 。第三类是皇帝的亲近侍从官员，有尚书、常侍、给事中等。这类官员形成于武帝时期，武帝为加强皇权，网罗亲信，出入宫禁，参与机密，从而形成了一个决策核心，围绕决策核心的这些亲信官员，可统称
2、为“中朝官” ，丞相以下诸卿为“外朝官” 。第四类是服务于宫中的官员，有太子属官和皇后属官，这类官员可统称为“宫官” 。以上四类官员，都各有许多职位不等的属官，其秩六百石（相当于县令级）以上者，均可称为朝官，有资格参与朝会和廷议。他们构成了庞大的朝官队伍，皇帝则是这支队伍的总首领。这就是朝廷的组织概况。皇帝皇帝是君主专制的象征。这一名号创始于秦始皇。据史记秦始皇本纪记载：秦初并天下，令丞相、御史.议帝号。丞相绾、御史大夫劫、廷尉斯等皆曰：“.今陛下兴义兵，诛残贼，平定天下，海内为郡县，法令由一统，自上古以来未尝有，五帝所不及。臣等谨与博士议曰：古有天皇，有地皇，有泰皇。泰皇最贵。 臣等昧死上尊
3、号，王为泰皇。命为制，令曰诏，天子自称曰朕。 ”王曰：“去泰著皇 ，采上古帝位号，号曰皇帝，他如议。 ”制曰：“可。 ”汉因秦之名号，而又有所修定和补充。据蔡邕独断云：秦承周末，为汉驱除，自以德兼三皇，功包五帝，故并以为号。汉高祖受命，功德宜之，因而不改也。又云：汉天子正号曰皇帝，自称曰朕。臣民称之曰陛下。其言曰制诏，史官记事曰上。车马衣服器械百物曰乘舆。所在曰行在所，所居曰禁中，后曰省中。印曰玺。所至曰幸，所进曰御。其命令一曰策书，二曰制书，三曰诏书，四曰戒书。由于皇帝名号的确定，于是其亲属均有尊号，如皇帝父曰太上皇，母曰皇太后，妻曰皇后，子曰皇太子、皇子，女曰公主，孙曰皇孙等等。皇帝的尊号
4、独一无二，本身就意味着有至高无上的权力。秦汉时代除了有时因皇帝年幼庸弱而受制于母后、外戚、宦官、权臣或地方诸侯之外，在通常情况下，一切行政、立法、财政、军事大权，无不由皇帝独揽；一切任免、赏罚、生杀予夺大权也无不属于皇帝。如史记秦始皇帝本纪载：天下之事无大小皆决于上，上至以衡石量书，日夜有呈，不中呈不得休息。汉武帝时，董仲舒又发展了儒家的君权神授说，给君权披上了一层神秘的外衣。君权与神权结合，更加强了君权不可侵犯的神圣性。当时一般的社会意识，莫不认为皇帝就是天子，是秉承天命统治人民的。如白虎通义卷一爵称：“王者，父天母地，为天之子也。 ”汉书鲍宣传也说：“天下乃皇天之天下也。陛下上为皇天子，下
5、为黎庶父母，为天牧养元元。 ”总之，皇帝的权力是独尊无二的，所以皇帝又称为“至尊” 。除了一个虚无而人格化了的天之外，再也没有任何超越皇帝权力之上的了。三公和上公丞相。秦在建立封建专制主义集权的官吏组织中，一个重大措施就是在朝廷内确立丞相制度。丞相作为正式官名，是由秦独创的。 “丞”与“承”通，有承受之意；“相”的意思是辅助。丞相作为“百官之长” ，重要的是上承天子的命令“助理万机” 。秦自武王后，一般都设二丞相， 全秦文卷一所载秦刻石，多列有“丞相隗林、丞相2王缩”或“丞相臣斯，丞相去疾”的署名，二丞相实即左右丞相。 史记秦始皇本纪载始皇三十七年（公元前 210 年） “始皇出游，左丞相斯从
6、，右丞相去疾守” ，即是明证。秦以左为上，左右丞相相当正副丞相。有时以中官宦者为丞相，则又有中丞相之称，如秦二世时以赵高为中丞相。 “中”乃中宫宦者之称，宦者也叫“中人” ，因赵高为宦者，故丞相之上冠以中字。赵高任丞相时，丞相之职不分左右，仅一中丞相。汉承秦制，但有所发展变化。高帝即位，置一丞相，十一年（公元前 196 年）更名相国。孝惠、高后时置左右丞相。由于汉代以右为上，故其时右丞相为正。文帝时复置一丞相。武帝时曾一度欲置左右二丞相，但始终没有任命右丞相。总之，西汉前期基本上置一丞相。成帝时设置三公官：大司空、大司马、丞相，而丞相官名仍旧。哀帝元寿二年（公元前 1 年）改丞相为大司徒。东汉
7、光武帝建武二十七年（公元 51 年）诏令去“大” ，只称司徒。献帝建安十三年（公元208 年）复置丞相，由曹操任其职。秦开创和确立丞相制度，完成了战国以来政治制度方面的一个重要转变：第一，彻底废除了“世卿世禄”制，丞相不但不是世袭的，而且不是终身的。丞相的任免权，完全操于皇帝之手。第二，权力进一步集中。与春秋时诸卿共掌国政相比，掌权的人数少了，开始虽有左右二丞相，实际是一正一副，权力更加集中。这样，权力比较地集中于丞相，而丞相的任免权又操在皇帝手中，相对说来，丞相制的确立加强了皇权。丞相的权力，在武帝以前较重，武帝削弱相权以后，逐渐变轻，但总的来看，丞相乃人臣中的最高级官吏，正所谓“一人之下，
8、万人之上” 。其职责范围，据史记陈丞相世家记陈平的话说：“宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉。 ”这就是说，丞相所职无所不统，无所不包，上自天时，下至人事，都是丞相的职责范围。它大体有以下几个方面：（1）丞相有选用官吏之权。据汉书田蚡传记载， “当是时丞相入奏事，语移日，所言皆听，荐人或起家至二千石，权移主上。上乃曰：君除吏尽未？吾亦欲除吏。 ”这时的丞相几乎掌握了全部用人权，甚至引起皇帝的不满。（2）丞相有劾案百官与执行诛罚之权。例如武帝时丞相田蚡奏请武帝案验灌夫，武帝说：“此丞相事，何请？”又文帝时申屠嘉为丞相，奏请诛杀内史晁错，
9、文帝没有批准，申屠嘉后悔地表示没有先斩后奏。这说明丞相既有劾案百官的权力，又有自行诛罚的权力。（3）丞相有主管郡国上计与考课之权。丞相主管郡国上计与考课，并根据官吏治绩的好坏，奏行赏罚。由于这项工作十分重要，所以丞相府设有专人掌管其事。有时为了慎重，丞相就委托各种官员组成临时班子，以仔细考察郡国上计，询问地方情况。丞相还时常派遣掾史直接到地方考察。丞相府又是京畿各郡的上诉机关。（4）丞相有总领百官朝议与奏事之权。秦至西汉，凡遇重大事情，皇帝常召集百官朝议，或者群臣上议，谓之集议，由丞相主持。集议的内容很广泛，如立君、立储、封赠、赏功、罚罪、食货、选举、民政、法制、礼制、边事等等，皆可议论。集议
10、结果，由丞相领衔奏事，皇帝裁决。（5）丞相有封驳与谏诤之权。丞相对于皇帝的诏令有不符合法律、制度者，有封驳谏诤之权。如，景帝欲封皇后兄王信为侯，因丞相周亚夫谏阻而未封。又如，哀帝时丞相王嘉将皇帝已下的诏书封还不行。有时皇帝不听谏阻或所议不行，便是丞相的失职，丞相就要向皇帝申请辞职。上述丞相职权主要在于用人和出谋定策。这是为政的要害，千头万绪的政事无不与之密切相关。秦虽然确立了丞相制，但在组织上还不是那么完备，丞相之下属官较少。汉代则不同，随着组织的日益健全，属官队伍日益庞大，据卫宏汉旧仪说到汉武帝时，丞相府已经3有“吏员三百六十二人” 。其中比较重要的属官是司直、长史，此外就是诸曹掾属。司直是
11、丞相府中的最高属官，级别相当于郡守，始置于汉武帝，职掌佐丞相，监察检举，并指挥丞相府中其他属官。长史类似相府的总管，丞相府有丞相史二十人，长史为众史之长，丞相有事，常交长史办理，实为佐助丞相，署理诸曹之职。丞相政务繁忙，故设有诸曹掾属，分曹处理政务，如东曹主督察地方，西曹主领百官奏事，还有集曹、奏曹、议曹、侍曹等等，其设置及职掌随着丞相职权的变化各个时期都有所不同。丞相地位既尊，权力又大，必然要与君权发生冲突，汉初几任丞相如萧何、陈平多能深自贬抑，故君臣之间矛盾比较缓和，但也担了不少风险。武帝开始削弱相权，一部分权力转归尚书。成帝时设三公官，相权一分为三。至哀帝时，连丞相之名也被废掉，改为大司
12、徒。东汉光武时，尚书台正式成为朝廷最高权力机关，名为司徒的丞相有名无实，有职无权，仅备位而已。东汉末，曹操为丞相，大权独揽，皇帝如同傀儡。这时的丞相非复人臣之职，当属于另外一个问题了。御史大夫。御史大夫秦始皇始置，西汉因之。成帝绥和元年（公元前 8 年） ，更名大司空。哀帝建平二年（公元前 5 年） ，复为御史大夫。元寿二年（公元前 1 年） ，又称大司空。东汉光武帝建武二十七年（公元 51 年） ，改大司空为司空。献帝建安十三年（公元 208 年）曾一度罢司空，置御史大夫，其职与司空无异。御史大夫是“贰于丞相”的副职，位次丞相而高于诸卿，其职责是辅佐丞相，总理国政，故当时称丞相府与御史府为“
13、两府”或“二府” ，国家一切政务多归于两府。御史大夫的职掌具体说有如下几个方面：（1）掌管图籍秘书。御史大夫是天子左右亲信发展起来的朝廷高级官员，从历史渊源上看与皇帝的关系比较密切。无论皇帝诏书还是臣民奏章，大都经御史承转并保存，这些机密文书实际是当时的档案，有时连皇帝大臣都感到棘手的大事，只有依靠档案中的先例，即所谓“故事”来处理。鉴于其职比较重要，凡天下图书计簿，都集中于御史府掌管。御史大夫几乎是掌握了以机密文书、档案资料为中心的国家全部图书资料。（2）纠察百官。考课、监察和弹劾百官，这是御史大夫的正常职权。无论是朝官还是地方官员，御史大夫都有权纠察。御史府设有专职人员负责弹劾朝官和督察地
14、方行政，武帝时还专门从御史府中抽出人员，号曰“绣衣直指” ，专办地方大狱等。（3）受命处理重大政事。御史大夫既是丞相副职，而丞相位高权重，皇帝不便随时差使，或甚至不愿差使，所以有些重大政事，就往往直接交予御史大夫处理。秦至西汉，一直是这种状况。（4）奉命督军出征。督军也是御史大夫的职责，奉命督军出征则兼有了领兵权力。如武帝征和三年（公元前 90 年） ，御史大夫商丘成将二万人出西河伐匈奴；宣帝本始二年（公元前 72 年） ，御史大夫田广明为祁连将军讨匈奴，皆是其例。西汉末年，由于中朝尚书权力的发展，御史大夫的职权与丞相一样，也逐渐转移于尚书。所以御史大夫改为大司空后，虽号为三公，但已成虚位。到
15、光武帝改大司空为司空，司空的职务，与成帝以前御史大夫的性质大不相同，据后汉书百官志说：“司空，公一人。本注曰：掌水土事。凡营城起邑、浚沟洫、修坟坊之事，则议其利，建其功。凡四方水土功课，岁尽则奏其殿最而行赏罚。 ”这时的司空已成了专管水土的官职。可见，御史大夫一职，实际只存在于秦和西汉，而真正起作用又是在秦和西汉前期。御史大夫的主要属官有两丞，一曰御史丞，一曰御史中丞。御史丞领御史三十人留寺，理百官事。御史中丞的职位则比较突出，在殿中兰台掌图籍秘书，外督部刺史，年领侍御史十五人，受公卿奏事，举劾按章，御史大夫的主要职掌，几乎就集于中丞之职。东汉时，由于尚书诸曹的发展以及御史大夫改为司空，御史中
16、丞分出改属少府。4太尉。秦朝是否有太尉一职不很清楚，但相当于汉代“掌武事”的太尉是没有的。秦朝掌武事的官员有国尉，秦国尉在大将之下，地位不高。汉初开始，太尉成为武官最高称呼之一，但时置时废，并不固定。汉武帝时，罢太尉官，置大司马。成帝时，大司马地位渐次升高，位于司徒之上。东汉光武帝时复旧名太尉，灵帝末年大司马与太尉并置。太尉的职权是掌武事，实际上在西汉只不过是皇帝的军事顾问，太尉本身并无发兵领兵之权，也很少实际的军政职务。所以太尉的官属较少，就是太尉本职也是或置或省，大抵有军事则置，事毕即省。目的都是为了利用或限制太尉的职权，以维护君权。武帝以后，虽改太尉为大司马，其性质亦不过是加官，空有名号，并无军政实权。东汉光武帝复改大司马为太尉之后，因领尚书事，而其职权逐渐加重，于军事顾问之外，并综理军政。在东汉三公中，太尉地位最尊，属官较前也增多，据载有长史一人，署诸曹事；掾史属二十四人，各分曹理事；此外还有令史及御属二十三人，各主杂务。东汉的太尉府，实际相当于西汉的丞相府。上公。上
